II SAB/Wa 112/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. do rozpatrzenia wniosku skarżącej E. W. z dnia [...] października 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pkt 11 tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie, 3) zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. na rzecz skarżącej E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 12 października E. W. (dalej jako skarżąca), wystąpiła do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o udostępnienie jej, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), informacji dotyczącej m. in. 1. o jaką kwotę zostały obniżone koszty wyjazdu szkoleniowego w ramach szkolenia "Polityka zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu na przykładzie Francji", w związku z tym, że w wyjeździe uczestniczyły osoby niezatrudnione w PUP w [...] ; 2. liczby osób niezatrudnionych w PUP – uczestników tego wyjazdu do Francji; 3. wysokości kosztów wyjazdu, jakie osoby niezatrudnione w PUP poniosły indywidualnie wobec organizującego go przedsiębiorcy; 4. kosztów wyjazdu szkoleniowego w ramach szkolenia "Polityka zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu na przykładzie Francji" w rozbiciu na koszty: transportu, zakwaterowania uczestników i wyżywienia oraz ewentualne inne koszty; 5. (we wniosku odpowiednio 11) danych, dotyczących przedsiębiorców, którzy w 2008 r. i 2009 r. prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem środków z Funduszu Pracy przeznaczonych jednorazowo przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] dla bezrobotnych na podjecie działalności gospodarczej (w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku), firmy przedsiębiorcy, adresu oraz numeru rejestracji w ewidencji działalności gospodarczych, prowadzonych przez poszczególnych wójtów/burmistrzów. Pismem z 22 października 2009 r. dyrektor Urzędu podała, że ogólne koszty wyjazdu zafakturowane dla Powiatowego Urzędu Pracy w [...] podane były w poprzedniej informacji, natomiast informacje o kosztach rodzajowych znajdują się w posiadaniu organizatora. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że informacje, o które wnioskuje m. in. w pytaniach 1, 2, 3, 4 stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Firma [...] , organizator wyjazdu, nie wyraziła zgody na udostępnienie faktur i innych dokumentów księgowych oraz listy uczestników wyjazdu. Nadto dyrektor Urzędu, odnosząc się do informacji o danych przedsiębiorców, zwróciła uwagę, że skarżącej udzielono już informacji o liczbie osób bezrobotnych, którzy otrzymali dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2008 – 2009 r. W nawiązaniu do powyższego pisma, skarżąca pismem z 2 listopada 2009 r., ponowiła powyższe pytania, uznając, że nie otrzymała na nie odpowiedzi. W tych okolicznościach dyrektor Urzędu, pismem z 12 listopada 2009 r., poinformowała skarżącą, że w poprzednich pismach kierowanych do niej, a odnoszących się do pytania ad 1 – ad 4 podano, iż PUP w [...] nie posiada żądanych danych. Odnośnie udzielenia informacji o danych osób, które podjęły działalność gospodarczą od 2008 r. i 2009 r. korzystając z przyznanych jednorazowo środków na podjecie działalności gospodarczej odwołano się do decyzji z [...] października 2009 r., którą odmówiono skarżącej informacji w tym zakresie. Pismem z 11 stycznia 2010 r., zawierającym zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , wnosząc o wyznaczenie Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w [...] terminu udostępnienia informacji publicznej. Odpowiadając na powyższe pismo, SKO w [...] , nawiązując do orzecznictwa sadów administracyjnych, wskazało, iż nie może ustosunkować się do zażalenia w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem nie można zwalczać bezczynności polegającej na braku udzielenia informacji publicznej w trybie art. 37 kpa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] do udostępnienia wnioskowanych przez nią, a wskazanych na wstępie, informacji, zarzucając naruszenie art. 13 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez rażące przekroczenie terminów udostępnienia informacji publicznej. Wnosiła o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zwróciła uwagę, nawiązując do pytań ad 1 – ad 4, że w jednym piśmie dyrektor PUP stwierdziła, że nie udostępni informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, a następnie podała, że informacji tej nie posiada. Odnośnie ostatniego pytania skarżąca wskazała, że decyzja odmowna dotyczyła osób fizycznych, jej wniosek natomiast dotyczył udostępnienia danych przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę dyrektor PUP wnosząc o jej oddalenie, przedstawiła całość korespondencji ze skarżącą, obrazującą – w jej ocenie, że podejmując czynności na skutek wniosków skarżącej nie pozostawała w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga tylko w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4 a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy p.p.s.a.). Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 – 63 ). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, " Gazeta Prawnicza " 1983 r., nr 24 ), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie skargi. Nie może budzić wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępniania informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a (która określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi), upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak. Dlatego należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej ustawą, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępnienia, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniona na wniosek. W rozpoznawanej sprawie wniosek taki został złożony przez skarżącą 12 października 2009 r. Co do zasady uznać przy tym należy, że informacje o udzielanie których wystąpiła skarżąca w pkt 11 tego wniosku, mają charakter informacji publicznych. Tak też zostały potraktowane przez organ. Innym natomiast zagadnieniem jest, czy organ dysponuje danymi, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest władny do rozstrzygnięcia tej kwestii. Gdy jednak taka sytuacja ma miejsce, organ jest obowiązany do poinformowania strony, że nie jest dysponentem żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie organ takiej informacji skarżącej nie udzielił. Punkt 11 zawarty we wniosku z 12 października 2009 r. dotyczył danych przedsiębiorców, którzy w 2008 r. i 2009 r. prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem środków z Funduszu Pracy przeznaczonych jednorazowo przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] dla bezrobotnych na podjecie działalności gospodarczej. W zakresie tego pytania organ odesłał do odpowiedzi udzielonej skarżącej na jej wniosek z 21 września 2009 r. a następnie wobec ponowienia pytania do decyzji odmownej z [...] października 2009 r. Odpowiedź organu zawarta w piśmie z [...] października 2009 r., jak i decyzja z tej samej daty odnoszą się do pytania o osoby, które podjęły działalność gospodarczą w 2009 r. korzystając z przyznanych jednorazowo środków na podjecie działalności gospodarczej. Organ uznał, że ustawa o ochronie danych osobowych uniemożliwia udostępnienie danych osobowych osób bezrobotnych. We wniosku z 12 października 2009 r. skarżąca wnioskuje o podanie danych przedsiębiorców tj. firmy, adresu i numeru rejestracji w ewidencji działalności gospodarczej, zaś okres prowadzenia działalności określa na rok 2008 i 2009. Zestawienie treści żądanej informacji z pisma z 21 września 2009 r. i 12 października 2009 r. wskazuje, że nie są one tożsame, co z kolei sprawia, że organ nie wywiązał się w zakreślonym ustawą terminie z obowiązku udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej. Nie można bowiem uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wprawdzie odpowiada na wniosek strony, jednakże jego stanowisko zawarte w tej odpowiedzi de facto nie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji. Zauważyć przy tym należy, że organ nie poinformował skarżącej, iż nie dysponuje danymi, o udostępnienie których wnosi. Z tych też względów Sąd uznał skargę w omawianym zakresie, tj. pkt 11 wniosku z 12 października 2009 r. za zasadną i działając na zasadzie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że w zakresie informacji zawartych w pkt 1, 2, 3, 4, wniosku z 12 października 2009 r. o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, organ nie pozostaje w bezczynności. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli organ do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją, zawiadamia o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji. Skoro bowiem nie jest dysponentem żądanych informacji, to nie mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych. Jednocześnie podkreśla się, że w przypadku sądowej kontroli działania organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd jest zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając, czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać winien między innymi ustalić, czy informacja ta związana jest zakresem z jego działania i kompetencją. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że wyjaśnienia organu, iż nie posiada informacji, o udostępnienie których wnosiła skarżąca w pkt 1, 2, 3, 4 wniosku z 12 października 2009 r., są wiarygodne. Niewątpliwie informacje te dotyczą kosztów rodzajowych oraz kosztów ponoszonych nie przez organ, a przez osoby trzecie i tak jak podał organ, dysponuje nimi biuro turystyczne zajmujące się organizacją wyjazdu do Francji. Bez wątpienia organ winien dysponować dokumentacją obrazującą poniesione przez niego koszty na ten wyjazd szkoleniowy, a związane z uczestniczącymi w nim pracownikami PUP w [...] . I takie dane znajdują się w posiadaniu organu, tyle tylko, że organ decyzją z [...] listopada 2009 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Decyzja ta jednak nie podlega kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie. Natomiast informacje, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, nie pozostają w związku z działaniami i kompetencją Powiatowego Urzędu Pracy w [...] . W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w wyżej określonym przedmiocie, skoro nie jest dysponentem żądanej informacji i powiadomił o tym wnioskującą. Dlatego też działając na zasadzie art. 151 p.p.s.a. mając powyższe względy na uwadze, Sąd, skargę w tej części oddalił. Jednocześnie Sąd nie stwierdził w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa, które obligowałyby do zastosowania sygnalizacji przewidzianej przepisem art. 155 p.p.s.a. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.