II SAB/Wa 112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Andrzej Góraj Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz L. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2013 r. L. D. wystąpił do Prezesa Instytut Pamięci Narodowej z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji w przedmiocie dokumentacji przewozowej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium Federacji Rosyjskiej szczątków ofiar Zbrodni Katyńskiej, w szczególności: 1. czy i jeżeli tak, to w jakich okolicznościach, przez kogo oraz kiedy zostały wywiezione z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do Federacji Rosyjskiej 22 czaszki należące do zamordowanych ofiar Zbrodni Katyńskiej w Kalinie wiosną 1940 roku; 2. jeżeli ww. szczątki zostały przemieszczone z terytorium RP do Federacji Rosyjskiej, to jakim środkiem transportu ? Np. samolotem wojskowym, koleją, autokarem, prywatnym środkiem lokomocji ? 3. jeżeli szczątki ofiar Zbrodni Katyńskiej zostały wywiezione na terytorium Federacji Rosyjskiej, czy czynność przewozu oraz pochówku została wykonana za zgodą władz Federacji Rosyjskiej ? Z asystą honorową – zgodnie z ceremoniałem wojskowym? Czy w czasie pochówku obecny był przedstawiciel polskiej placówki dyplomatycznej ? 4. czy szczątki przed wywiezieniem z terytorium RP zostały przebadane w polskich placówkach naukowych oraz czy dokonano identyfikacji indywidualnej tych szczątków ? 5. ujawnienie okoliczność przyjęcia przez Muzeum Wojska Polskiego szczątków ludzkich należących do ofiar Zbordni Katyńskiej, w tym 3 czaszek, oraz wykonanych przez IPN czynności w sprawie, tj. akt sprawy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Generalny Instytutu Pamięci Narodowej pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że udzielenie w terminie 14 dni odpowiedzi na wniosek z dnia 7 stycznia 2013 r. nie było możliwe z uwagi na przedłużające się postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Generalny Instytutu Pamięci Narodowej podał, że okoliczności pozostające w zainteresowaniu wnioskodawcy, wskazane w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r., były wyjaśniane w toku śledztwa Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W., sygn. akt [...] w sprawie Zbrodni Katyńskiej. Okoliczności te wynikają z toczącego się śledztwa, zatem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W dniu 8 lutego 2013 r. L. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. Skarżący podniósł, że Dyrektor Generalny Instytutu Pamięci Narodowej odmówił udzielenia informacji publicznej, naruszając w ten sposób ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz jego prawa obywatelskie. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie w zakresie pkt 1 - 4 wniosku L. D. z dnia 7 stycznia 2013 r., uznając, że żądanie dotyczy sprawy, która została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., odmawiającą ujawnienia okoliczności wywiezienia szczątków ofiar. W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wniósł o jej odrzucenie w zakresie pkt 1 - 4 wniosku z dnia 7 stycznia 2013 r. oraz o oddalenie skargi na bezczynność Prezesa Instytut Pamięci Narodowej w pozostałym zakresie, wskazując, iż organ nie dysponuje informacją, o którą wnosił wnioskodawca w pkt 5 wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie złożona została na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływanej jako "Uddip"). W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi w zakresie pkt 1 - 4 wniosku z dnia 7 stycznia 2013 r. ze względu na fakt rozstrzygnięcia w tym zakresie ostateczną decyzją Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wskazać należy, że Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniała bezczynność, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez np. wydanie decyzji, czy też nie. Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organów, dokonując analizy okoliczności faktycznych sprawy, nie bada zgodności z prawem wydanej decyzji ani od strony merytorycznej, ani formalnej. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi. Przechodząc do meritum sprawy, zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 Uddip udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, iż stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji ustępuje dopiero, gdy udostępnienie informacji publicznej nastąpi w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 Uddip). Gdy zaś środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany, nie umożliwiają udostępnienia informacji w żądany przez wnioskodawcę sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Na gruncie omawianej ustawy organ, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, powinien go załatwić w wyznaczonym ustawą terminie przez: 1) dokonanie czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub; 2) wystosowanie pisma informującego, że nie jest on zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub; 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. W art. 16 ust.1 Uddip przewidziane zostały natomiast przypadki, w których wymagane jest załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z nim w takiej właśnie formie następuje odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 Uddip. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 Uddip (z wyjątkami w nim wymienionymi), tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji, oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sąd uznał, iż po stronie organu wystąpił stan bezczynności. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich, wykazanych w stanie faktycznym, czynności usystematyzowanych w porządku chronologicznym. Postępowanie w sprawie zostało uruchomione wnioskiem skarżącego z dnia 7 stycznia 2013 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Generalny Instytutu Pamięci Narodowej poinformował wnioskodawcę, że udzielenie odpowiedzi na wniosek nie może nastąpić w terminie 14 dni z uwagi na przedłużające się postępowanie wyjaśniające. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 31 stycznia 2013 r., Dyrektor Generalny Instytutu Pamięci Narodowej podał, że okoliczności pozostające w zainteresowaniu wnioskodawcy, wskazane w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r., były wyjaśniane w toku śledztwa Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W., sygn. akt [...] w sprawie Zbrodni Katyńskiej. Okoliczności te wynikają z toczącego się śledztwa, zatem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dopiero skarga z dnia 8 lutego 2013 r. L. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej spowodowała, iż organ, po dwóch miesiącach od dnia złożenia wniosku, wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie w zakresie pkt 1 - 4 wniosku z dnia 7 stycznia 2013 r. Z tych też przyczyn Sąd podzielił skargę w części dotyczącej stwierdzenia, iż w sprawie miała miejsce bezczynność Prezesa Instytutu. Sąd nie uznał jednak, aby okoliczności sprawy uzasadniały przyjęcia, iż bezczynność ta miała charakter rażący. Sąd w tym zakresie miał przede wszystkim na względzie sam fakt zakończenia postępowania i wydanie rozstrzygnięcia. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.