II SAB/Wa 130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] września 2013 r. w sprawie o dodatek mieszkaniowy 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) Prezydent [...]odmówił przyznania M. O. prawa do dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] września 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2013 r., z zachowaniem terminu ustawowego, M. O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie dodatku mieszkaniowego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", przekazał akta sprawy wraz z ww. odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Pismo to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] września 2013 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., złożonym w tej samej dacie, M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie niezałatwienia - w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. - odwołania z dnia [...] września 2013 r. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazał, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podał również, iż przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) stanowi, iż wykonywanie budżetu należy do zadań wójta. Z kolei na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dokonywanie wydatków budżetowych jest wyłącznym prawem wójta gminy. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - zasądzenie od Burmistrza Dzielnicy [...] (jako organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie) odszkodowania za każdy miesiąc wykraczający poza maksymalny termin na podjęcie decyzji administracyjnej przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w kwocie dwukrotności comiesięcznych opłat za mieszkanie ponoszonych przez rodzinę skarżącego, tj. 5000 zł za każdy miesiąc i przekazanie odszkodowania w całości na rzecz "[...]" na wsparcie jej statutowych celów, - wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za niewydanie w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a., decyzji oraz niepowiadomienie skarżącego - jako strony postępowania - o przedłużeniu tego terminu na zasadzie art. 36 k.p.a., - zobowiązanie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", właściwych organów administracji publicznej do wydania przedmiotowej decyzji bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wskazało, iż skarga na bezczynność z dnia [...] stycznia 2014 r. została wniesiona bez uprzedniego wezwania organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., co oznacza, że skarga została wniesiona bez wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a., a zatem winna podlegać odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto SKO w W. zaznaczyło, iż decyzja w przedmiotowej sprawie została już wydana w dniu [...] stycznia 2014 r., a zatem skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż w dacie jej wpływu (tj. w dniu [...] stycznia 2014 r.) organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. powołując się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz niewielką zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie W. myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe przyjąć należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność. Wbrew twierdzeniom organu skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie niezałatwienia - w terminie o którym mowa w art. 35 k.p.a. - odwołania również w sprawie o nr [...]. Okoliczność ta uszła uwadze organu, jednak z ww. pisma znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 131/14 (znanej Sądowi z urzędu) jednoznacznie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło niezałatwienia odwołań M. O. wniesionych od decyzji wydanych w dwóch odrębnych sprawach, tj. nr [...] oraz [...]. Wobec powyższego nieuzasadniony jest wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi zważyć należy, iż stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie przez organ terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. (bądź w przepisach szczególnych) lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli bowiem organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że decyzję doręczono stronie (jej pełnomocnikowi) po dacie wniesienia skargi na bezczynność (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2013 r.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 1/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo doręczenie aktu jest czynnością procesową nieprzyznającą uprawnień bądź obowiązków, nie może być zatem przedmiotem orzeczenia sądu administracyjnego w trybie art. 149 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę (poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 § 1 k.p.a.) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Z akt sprawy wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w następstwie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]), została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r. Natomiast skarga na bezczynność została złożona przez skarżącego w organie w dniu [...] stycznia 2014 r. (co potwierdza prezentata na pierwszej stronie skargi oraz adnotacja "doręczono osobiście"), a więc po załatwieniu przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, bowiem przez wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. stan bezczynności organu został zniesiony. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2014 r., co jednak nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, dla którego istotny pozostaje fakt ustania stanu bezczynności organu przed datą wniesienia skargi. Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku skarżącego o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny na zasadzie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., w sytuacji gdy nie stwierdził po stronie organu stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zasądzenie odszkodowania od Burmistrza Dzielnicy [...] "na zasadzie podstawowych zasad współżycia społecznego". Podkreślenia wymaga, że zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 2 p.p.s.a., do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne, których zadaniem jest kontrola działalności administracji publicznej. Przedmiotem tej kontroli są władcze działania (lub zaniechania) organów administracji, a sąd administracyjny bada - co do zasady - wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu kwestia zasądzenia odszkodowania, mająca w istocie charakter cywilnoprawny, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem orzekania przez ten sąd. Innymi słowy, wniosek o zasądzenie odszkodowania dotyczy sprawy niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).