II SAB/Wa 133/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. D. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc złotych). Pismem z [...] lipca 2017 r. D. D. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r. Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] sierpnia 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. Został zwolniony ze służby z Centralnego Biura Śledczego Policji [...] października 2015 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] czerwca 2017 r. wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez D. D. służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawcę. Pismem z [...] stycznia 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu jego służby, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do 31 lipca 1990 r., obejmujących w szczególności okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z [...] marca 2018 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił wnioskodawcę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. Pismami z [...] lutego 2018 r. i [...] marca 2018 r. Prezes IPN oraz Komendant Główny Policji nadesłali żądane dokumenty. W dniu [...] marca 2021 r. Prezes IPN uzupełnił informacje przesyłając kopię akt osobowych D. D. Wnioskodawca pismem z [...] maja 2021 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku z [...] lipca 2017 r. o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] lipca 2021 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. (nadanym [...] sierpnia 2021 r.) od powyższej decyzji D. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ pismem z [...] września 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. i jej rozpatrzenie powinno nastąpić do [...] grudnia 2021 r. Następnie Minister pismem z [...] grudnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2022 r. D. D. pismem z [...] stycznia 2022 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] lipca 2021 r. Pismem z [...] lutego 2022 r. D. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] lipca 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisu art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej przepisami, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że pomimo upływu terminów określonych w K.p.a. nie podjęto w niniejszej sprawie żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. Organ dokonał mało znaczących czynności. Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie pomimo wskazywanych przez organ terminów załatwienia sprawy do [...] grudnia 2021 r. i [...] marca 2022 r. nie wydał rozstrzygnięcia. W jego ocenie skarga jest zasadna, bowiem pomimo złożenia [...] stycznia 2022 r. ponaglenia, od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] lipca 2021 r. do dnia wniesienia skargi nie wydano w przedmiotowej sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia wobec D. D. stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl zaś art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Chociaż zgodnie z powyższą treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. nie zostało zakończone do daty złożenia skargi na przewlekłość, tj. [...] lutego 2022 r. ani też do [...] maja 2022 r. tj. daty jej rozpoznania. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy Minister po otrzymaniu od Komendanta Głównego Policji [...] marca 2018 r. informacji i dokumentów dotyczących wnioskodawcy, a następnie od Prezesa IPN w dniu [...] lutego 2018 r. i [...] marca 2021 r. kopii kompletnych akt osobowych wydał [...] lipca 2021 r. decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec D. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W dniu [...] sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższego rozstrzygnięcia. Pismem z [...] września 2021 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy przedmiotowa sprawa zostanie załatwiona do [...] grudnia 2021 r. Z kolei pismem z [...] grudnia 2021 r. Minister ponownie zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2022 r. Od tego momentu organ nie podejmował żadnych czynności. Do dnia rozpatrzenia skargi, tj. [...] maja 2022 r. przez Sąd upłynęło ponad 8 miesięcy, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadal nie został rozpoznany. Analizując przebieg postępowania nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku D. D., a zatem konieczne było zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, Sąd stwierdza, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. i 36 K.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania odwoławczego z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2021 r. (ponad 8 miesięcy), jak i brak działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania powoduje, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto w przedmiotowej sprawie przewlekłość ta trwa nadal. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2021 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sąd miał bowiem na uwadze długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych istotnych czynności, a także przedmiot sprawy. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności na które powoływał się w odpowiedzi na skargę. Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone w P.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2021 r. nr [...] w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. – punkt 3 wyroku. Sąd nie orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, ponieważ ich nie poniósł będąc zwolnionym od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.