II SAB/Wa 134/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. dokumentacji z audytu wewnętrznego) 1. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz P. J. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. J. złożył skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący P. J. w dniu [...] lipca 2020r. złożył do organu w formie elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia odpisu dokumentacji z audytu wewnętrznego, o którym mowa w części D oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za rok 2018. Informacja miała być udostępniona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Organ swojego obowiązku nie wykonał w terminie 14 dni, nie poinformował też wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej. W związku z otrzymaniem przedmiotowej skargi, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w wyniku poczynionych ustaleń stwierdził, iż posiada dwie skrzynki figurujące pod nazwami: "Domyślna" oraz "Skład_ESP". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., nie był w stanie wyjaśnić w jaki sposób kierowane są do nich pisma przesyłane przez osoby fizyczne, przedsiębiorców oraz inne instytucje. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. dalej wyjaśnia, iż przedmiotowa skarga wpłynęła na skrzynkę "Skład_ESP", który właśnie nie jest tą skrzynką domyślnie ustawioną do obsługi spraw PSSE w O. Jak wynika z przeprowadzonych ustaleń, część komunikacji dociera - niezależnie od PSSE w O. - na skrzynkę "Domyślną", a część na "Skfad_ESP". W związku z ww. ustaleniami, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. wystąpił do Ministra Cyfryzacji o udzielenie wyjaśnień oraz wsparcia technicznego w zakresie konfiguracji skrzynki podawczej PSSE w O. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego przesyłając stosowną informację pismem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...],[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację wskazanego prawa konstytucyjnego stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). W art. 6 u.i.d.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w ciągu 14 dni od złożenia wniosku o powodach opóźnienia oraz wyznacza termin, w którym udostępni informację, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub w terminie określonym przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej mamy do czynienia z bezczynnością organu. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyr. NSA z 14.052014r., I OSK 1027/14, CBOSA, wyr. NSA z 18.12.2019 r., I OSK 1781/18, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu ePUAP w dniu [...] lipca 2020r. Co prawda, z przyczyn technicznych leżących po stronie organu wniosek ten nie został "odnotowany" w systemie, nie zwalnia to jednak organu z obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź na wniosek została udzielona dopiero dnia [...] listopada 2020 r., tj. po złożeniu skargi na bezczynności organu. Należy zatem zwrócić uwagę, że organ w chwili orzekania przez Sąd nie pozostawał w bezczynności. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak umorzenia postępowania zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Obecna redakcja powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a wskazuje na trzy odrębne warianty rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na bezczynność organu, co prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny pozostaje nadal kompetentny do orzekania w sprawie ze skargi na bezczynności mimo tego, że sprawa co do istoty została załatwiona przez organ. Podzielić należy zapatrywanie doktryny, że w sytuacji, gdy z uwagi na stan sprawy nie istnieje już potrzeba do zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności zastosowanie znajdzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję jedynie do stwierdzenia bezczynności w sprawie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 149, nt. 2). W ocenie Sądu wobec aktualnej redakcji i brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. wyr. NSA z 04.11.2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA; wyr. WSA w Warszawie z 17.12.2020 r., II SAB/Wa 476/20, CBOSA). Z uwagi na to, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, a organ był podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto w tym terminie nie poinformował o udostępnieniu informacji publicznej w późniejszym czasie, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że PPIS w O. dopuścił się bezczynności. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12.05.2021 r., III OSK 927/21). Jednak taka sytuacja nie miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ, gdy tylko ustalił, że wskutek wadliwości systemu poczty elektronicznej wniosek nie został odczytany niezwłocznie wypełnił zobowiązanie ustawowe. Z powyższych przyczyn Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania sumy pieniężnej. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na względzie wszelkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w sprawie organ udostępnił skarżącemu informacje, wkrótce po ustaleniu wad technicznych systemu internetowego. Ponadto, w sprawie były podejmowane przez organ czynności w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.