II SAB/Wa 135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska – Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi C.B. na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. 1. zobowiązuje O. S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej C.B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od O. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej C.B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. C.B. zwróciła się do O. Sp. z. o.o. w W. Oddział w T., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., z wnioskiem o udostępnienie wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia zlokalizowanego na nieruchomości położonej w S., działka o nr. ewid. [...], obręb [...]. Pismem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] O. S.A. Oddział w T. poinfomował wnioskodawczynię, że po weryfikacji złożonego wniosku, stwierdzeniu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej oraz przeprowadzeniu kwerendy zasobów archiwalnych wraz ze szczegółową analizą dokumentacji formalno - prawnej udzieli stosownej odpowiedzi. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] organ, wskazując na brak podstaw prawnych do realizacji wnioskowanego żądania z dnia [...] sierpnia 2012 r. podał, że na części działki nr [...] w miejscowości [...] usytowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia [...] relacji [...]. Gazociąg ten został wybudowany na podstawie § 2 uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1962 r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji, potwierdzone zaświadczeniem o Lokalizacji Ogólnej nr [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. wydanym przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów, Zespół Gospodarki Terenowej oraz decyzją znak: [...] o zatwierdzeniu projektowanego gazociągu nr [...] wydaną przez Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] lipca 1963 r. i decyzją znak: [...] z dnia [...] września 1964 r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w T. Po złożeniu przez C.B. pisma z dnia [...] listopada 2012 r., w którym ponownie wezwała do realizacji wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., w odpowiedzi organ pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wskazał, że stronie dostarczono niezbędne dane do wystąpienia o ich udostępnienie do właściwych organów administracji publicznej. W tej sytuacji adresatem wniosku powinny być organy administracyjne, a nie spółka prawa handlowego. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. C.B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącej, obowiązek stosowania u.d.i.p. przez O. S.A. z siedzibą w W. wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podkreśliła, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" oznacza, iż zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Tak więc, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia tej informacji. Skarżąca poinformowała, że podjęła próbę odnalezienia przedmiotowych decyzji we właściwych archiwach państwowych, tj. Archiwum Akt Nowych w W. oraz Archiwum Państwowym w K. Oddział w S. W dniu [...] października 2012 r. otrzymała pismo z Archiwum Państwowego w K. Oddział w S., którym poinformowano, że w aktach wydziału nie znaleziono wskazanej decyzji. Także kwerenda w Archiwum Akt Nowych w W. nie doprowadziła do odnalezienia wnioskowanej dokumentacji. Jednocześnie skarżąca podniosła, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. strona nie jest związana jakimkolwiek terminem do jej wniesienia, a ponadto skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W jego ocenie, skoro skargę wniesiono w dniu [...] lutego 2013 r., a ostatnia odpowiedź O. S.A. w W. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła w dniu [...] listopada 2012 r., którą skarżąca otrzymała na początku grudnia 2012 r. to, biorąc pod uwagę treść art. 53 § 1 oraz art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., należy ją odrzucić, bowiem została złożona po terminie. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o jej oddalenie, wskazując na brak obowiązku przekazywania odpisów decyzji. Skoro O. S. A. w W. powstał w 2004 r. to trudno żądać realizacji obowiązku udostępnienia decyzji organów z lat 60-tych ubiegłego wieku, które zostały wydane przez inny podmiot - organ administracyjny. Zaznaczył, że organ nie uchylił się od podania niezbędnych informacji (daty wydania decyzji, znaków, organów które je wydały) koniecznych do wystąpienia do właściwych organów o ich udostępnienie. Zwrócił uwagę, że pomimo informacji zawartej w piśmie z dnia [...] października 2012 r. z Archiwum Państwowego w K. Oddzial w S., skarżąca nie dokonała synchronizacji parcel gruntowych na obecnie istniejące działki ewidencyjne. Ponadto bez odpowiedzi pozostawiła informację z Archiwum Akt Nowych w W., zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., poprzez nieuzupełnienie danych potrzebnych do szczegółowego przeprowadzenia kwerendy zgromadzonych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w u.d.i.p. nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 P.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 P.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, Lex nr 505258). W świetle powyższego, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skarga została należycie opłacona, brak jest także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m. in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] wynika, że spółka O. S.A. w W. powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w T. wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. O. S.A. w W. znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Wobec powyższego, skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty, a w szczególności decyzje zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot, który je posiada, ale także te dokumenty, których dany podmiot używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotnym jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizacji zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzeczenie o wystąpieniu przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja odmowna jest wydawana w przypadku uznania, że wystąpiły ograniczenia prawa do informacji publicznej regulowane w art. 5 u.d.i.p. oraz w sytuacji umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Wniosek C.B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczył udostępnienia kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów opisanych w treści tego pisma. Wniosek ten został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie niewątpliwie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, zaś udostępnienie kserokopii decyzji realizuje prawo do udostępnienia treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych. Nie można uznać, że pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału ds. technicznych O. S.A. w W. Oddział w T. z daty [...] września 2012 r., [...] października 2012 r. i [...] listopada 2012 r. stanowiły realizację wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, ani wydanie, z uwagi na treść i formę, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z treści wskazanych pism nie wynika, że O. S.A. w W. nie jest w posiadaniu żądanych przez wnioskodawcę decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają okoliczności, podnoszone w odpowiedzi na skargę, co do możliwości uzyskania takich dokumentów z archiwów. Dostęp do informacji publicznej służy bowiem społecznej kontroli, zaś obowiązki określonych podmiotów w udostępnieniu posiadanych decyzji są niezależne od możliwości ich żądania na innych zasadach, czy z innych źródeł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze fakt, że O. S.A. w W. nie udostępnił skarżącej informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie wydał w tej kwestii decyzji administracyjnej, jak również nie podjął innych czynności, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W punkcie 2 Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów u.d.i.p. wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Spółka, przyjmując, że nie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych przez nią niewytworzonych, udostępniła skarżącej podstawowe dane dotyczące decyzji, której kserokopii żądała. Natomiast podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego w pkt 3 sentencji wyroku stanowi art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Skarżąca nie składała wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, zwłaszcza w przypadku, gdy bezczynność nie ma cech rażącego naruszenia prawa.