II SAB/Wa 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2017 r. J. S. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Rady Gminy K., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", o udzielenie informacji: 1. kiedy, komu i za ile sprzedała gm. K. drogę położoną na działce o nr [...] w obrębie L. ( obecnie po podziałach to działki o nr ew. [...]) nabytej decyzją Wojewody [...] z dnia [...].04.1993r. [...]? 2. w jakim trybie doszło do sprzedaży, czy był ogłaszany przetarg? 3. czy RG K. wyraziła zgodę na sprzedaż, jeśli tak wnoszę o przesłanie kopii stosownej uchwały w tej sprawie, 4. czy, do podziału ww. działki doszło przed czy po jej sprzedaży. Wnoszę o pilne potwierdzenie odbioru i rejestracji niniejszego wniosku.. Jednocześnie wnioskodawca nie wyraził zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną. Pismem z dnia [...] września 2017 r., w odpowiedzi na powyższy wniosek organ powiadomił wnioskodawcę, że na dzień rozpatrzenia wniosku organ nie dysponuje zbiorczą informacją w żądanym zakresie. Informacja ta może zostać wytworzona na bazie posiadanych przez organ informacji, co skutkuje zakwalifikowaniem żądania jako informacji przetworzonej. W związku z powyższym organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie przesłanki potwierdzającej "szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego". Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2017 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy K. do niezwłocznego rozpoznania ww. wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W motywach skargi skarżący wskazał, iż ustawowy 14-dniowy termin na realizację wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. upłynął skutecznie w dniu [...] października 2017 r. Mimo upływu kolejnych 75 dni organ nie udzielił odpowiedzi, czym rażąco naruszył prawo i co uzasadnia zarówno zarzut bezczynności organu, jak i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2017 r. Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wniósł nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem skarżącego. W uzasadnieniu organ wskazał, że od początku roku 2017 r. J. S. i W. S. skierowali do organu ponad 800 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Zarówno ilość, jak i jednostkowe rozdrobnienie informacji będących przedmiotem poszczególnych wniosków dowodzi nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ stwierdził, że okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez W. i J. S. istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej bądź świadczy o celowym nadużywaniu prawa w wymienionym zakresie. Organ zaznaczył, iż prawo do informacji publicznej, wyrażone w art. 61 Konstytucji RP, zostało ukształtowane jako "uprawnienie", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością. Z tych względów nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja - związana z działaniem podmiotów wymienionych w ww. przepisie - jest informacją publiczną. Potwierdza to utrwalona już linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Powszechnie jest też wyrażany pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. W dniu dnia [...] marca 2018 r., organ wydał decyzję, którą na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Rada Gminy K. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku – informacja dotycząca sprzedaży gminie K. drogi położonej na działce o nr [...] w obrębie L.- posiada walor administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W myśl powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie kopii ww. decyzji został skierowany przez skarżącego do Rady Gminy K. za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] września 2017 r. i został zarejestrowany przez organ w dniu [...] września 2017 r. Zatem termin do jego rozpoznania - zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - upłynął z dniem [...] października 2017 r. W dniu [...] września 2017 r., organ powiadomił wnioskodawcę, że na dzień rozpatrzenia wniosku organ nie dysponuje zbiorczą informacją w żądanym zakresie. Informacja ta może zostać wytworzona na bazie posiadanych przez organ informacji, co skutkuje zakwalifikowaniem żądania jako informacji przetworzonej. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, dotyczące wniosku z dnia [...] września 2017 r. zakończyło się wydaniem w dniu [...] marca 2018 r. decyzji. Skoro decyzja została wydana dopiero po upływie ponad 5 miesięcy od daty wpływu wniosku organ popadł zatem w stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ustał w dacie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tj. w dniu [...] marca 2018 r. Zatem organ - wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego - ale załatwił wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania nie pozostawał już w stanie bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do rozpoznania w określonym terminie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że merytoryczna ocena decyzji z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie udostepnienia informacji publicznej wykracza poza przedmiot zakreślony skargą na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku informacyjnego z dnia [...] września 2017 r. Ewentualna ocena prawnej poprawności tejże decyzji jest kwestią odrębną i może mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego (w sytuacji złożenia przez stronę środka zaskarżenia od ww. decyzji), a następnie na drodze postępowania sądowego w przypadku złożenia skargi na decyzję ostateczną. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j. w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W orzecznictwie przyjmuje się również, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j. w.). W okolicznościach niniejszej sprawy od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. do daty wydania decyzji w sprawie ([...] marca 2018 r.) upłynęło ponad 5 miesięcy, co stanowi o naruszeniu przez organ przepisów określających termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), jednak było to spowodowane koniecznością rozpoznania przez pracowników Urzędu licznych wniosków informacyjnych kierowanych w tym czasie przez tego samego skarżącego, co - jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę - zakłócało normalny tok pracy Urzędu i wręcz uniemożliwiało terminową realizację innych ustawowych zadań organów Gminy. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, określony w ww. przepisie środek dyscyplinujący powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem - jak już wyżej wskazano - organ rozpoznał wniosek skarżącego wydając w dniu [...] marca 2018 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 4 sentencji wyroku.