II SAB/Wa 145/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego P. J. z dnia [...] lipca 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lipca 2020 r. P. J. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez adwokata P. L., złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej: "PPIS", "organ") wniosek o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") odpisów 64 pism "wysłanych w sprawie szczepień do rodziców, którzy uchylają się od nich (dla swoich dzieci)", o których mowa na stronie nr 11 "Oceny stanu bezpieczeństwa sanitarnego powiatu [...] za rok 2019", przeprowadzonych w podmiotach leczniczych realizujących obowiązkowe szczepienia ochronne. Jednocześnie skarżący wniósł o przekazanie skanów ww. pism za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. W dniu [...] stycznia 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w rozpoznaniu ww. wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podał, że mimo upływu w dniu [...] lipca 2020 r. terminu udostępnienia informacji publicznej, organ nie udostępnił żądanych informacji. W związku z tym wniósł o: - zobowiązanie PPIS do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2020 r. w terminie tygodnia od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ domagał się: - umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania PPIS do rozpoznania wniosku ze względu na udostępnienie skarżącemu żądanej informacji; - oddalenia wniosku o stwierdzenie, że bezczynność PPIS nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa w przypadku stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności; - oddalenia wniosków o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; - zasądzenia na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. PPIS wskazał, że posiada dwie skrzynki ("Domyślna" oraz "Skład_ESP"). Skarga skarżącego nie wpłynęła na skrzynkę domyślnie ustawioną do obsługi spraw, lecz na "Skład_ESP", czego organ "na chwilę obecną nie jest w stanie wyjaśnić". Z tego powodu PPIS wystąpił do Ministra Cyfryzacji o udzielenie wsparcia technicznego w zakresie konfiguracji skrzynki podawczej. Sposób obsługi skrzynki "Skład_ESP" jest "specyficzny" - pomimo "wejścia" w daną wiadomość celem jej otwarcia, system dalej zaznacza tę wiadomość jako nieprzeczytaną (dalej figuruje w skrzynce pogrubioną czcionką), co utrudnia "selekcję" otrzymywanych wiadomości. Zatem do chwili otrzymania skargi skarżącego na bezczynność w niniejszej sprawie, organ "nie miał świadomości" złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie PPIS podał, że pismem z [...] listopada 2020 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2020 r., a także na pozostałe wnioski złożone przez skarżącego w ww. dniu, dlatego postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia wniosku powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, PPIS dopuścił się bezczynności. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podjął w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) bądź też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia oraz nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ani o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie PPIS jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie jest również sporna kwalifikacja przedmiotu wniosku skarżącego z [...] lipca 2020 r. jako informacji publicznej. Jedynie dla porządku należy wskazać, że informacją publiczną jest informacja o faktach i danych publicznych, a więc o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący [...] lipca 2020 r. przesłał drogą elektroniczną (za pośrednictwem platformy ePUAP) wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie (również drogą elektroniczną) - odpisów 64 pism "wysłanych w sprawie szczepień do rodziców, którzy uchylają się od nich (dla swoich dzieci)", o których mowa na stronie nr 11 "Oceny stanu bezpieczeństwa sanitarnego powiatu [...] za rok 2019", przeprowadzonych w podmiotach leczniczych realizujących obowiązkowe szczepienia ochronne. Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPD) wskazuje, iż wniosek został doręczony w tej samej dacie, tj. [...] lipca 2021 r. o godz. 19:37. Natomiast na wydrukowanej wersji wniosku organ poczynił adnotację: "PSSE w O. Wpłynęło dnia 2020-11-[...] L. dz. [...]". W tym też dniu, tj. [...] listopada 2020 r. PPIS sporządził zbiorczą odpowiedź na wnioski skarżącego z [...] lipca 2020 r., przy której (m.in.) przekazał skarżącemu jedno pismo skierowane do rodziców uchylających się od szczepień swoich dzieci, wskazując, że pozostałe 63 pisma miały taką samą treść. Podkreślić należy, iż w chwili wniesienia przedmiotowej skargi, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w ustawowym 14-dniowym terminie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie powiadomił skarżącego o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach tego opóźnienia oraz o nowym terminie wydania informacji - nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Z tego powodu skarga co do zasady polega uwzględnieniu. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a mianowicie PPIS nie pozostaje w bezczynności w związku z udostępnieniem skarżącemu w dniu [...] listopada 2020 r. żądanej informacji publicznej. W konsekwencji nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczność udzielenia informacji publicznej nie zwalniała Sądu z obowiązku oceny charakteru stwierdzonej bezczynności PPIS. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie była rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, jak również pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tutejszy Sąd nie ma podstaw, aby kwestionować wyjaśnienie organu odnośnie przyczyny zwłoki w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Wystąpienie przeszkód technicznych przy obsłudze skrzynki ePUAP potwierdza załączona przez organ dokumentacja w postaci korespondencji dotyczącej występujących nieprawidłowości. Nie sposób więc uznać, aby bezczynność PPIS miała charakter rażący. Ponadto wnioskowaną informację publiczną udostępniono skarżącemu, co wyklucza przyjęcie, jakoby intencją organu było uchylenie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna ma mobilizować organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) do załatwienia sprawy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 858/19 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma również działać prewencyjne i represyjnie na organ, przy czym ta "represja" powinna być stosowana z rozwagą, w szczególnie nagannych (drastycznych) przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyroki: NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 927/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 813/19). Sąd oddalił także wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wprawdzie przyznanie stronie sumy pieniężnej ma, podobnie jak wymierzenie grzywny, spełniać w pewnym zakresie funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, jednakże podstawową rolą tej instytucji jest funkcja kompensacyjna. Suma pieniężna ma uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (vide wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1322/19). Jest to szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan przewlekłego postępowania organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej zwłoką organu w prowadzeniu postępowania (vide wyroki: NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 541/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 66/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 63/21). Jak już wyżej wskazano, nieudzielenie skarżącemu żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie nie wynikało ze złej woli PPIS. Organ nie miał wiedzy o wniosku skarżącego z powodu niewłaściwej konfiguracji skrzynek podawczych. Oczywiście nieprawidłowe funkcjonowanie bądź organizacja pracy organu nie może obciążać obywatela, tym niemniej nie uzasadnia to dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie mu grzywny czy przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że PPIS dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie (tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu) Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata (480 zł), Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).