II SAB/Wa 147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka- Klimas (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O.dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego P. J. z dnia [...] lipca 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącego P. J. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. J.(skarżący), pismem z [...] lipca 2020 r. wniósł do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej: Inspektor Sanitarny, PPIS, organ) podanie o udostępnienie informacji w zakresie odpisów protokołów 29 kontroli (o których mowa na stronie 11 Oceny stanu bezpieczeństwa sanitarnego powiatu o. za rok 2019) przeprowadzonych w podmiotach leczniczych realizujących obowiązkowe szczepienia ochronne. Jednocześnie wniósł, aby informacja była udostępniona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Jak wynika z pisma organu z [...] listopada 2020 r., po usunięciu przyczyn technicznych, które spowodowały, że wniosek nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, przesłano skarżącemu akt powołania Inspektora Sanitarnego, fakturę na zakup chłodni do przechowywania szczepionek, decyzję Starosty O. o przekazaniu w zarząd trwały nieruchomości przy ul. K. [...] w O., ewidencję środków trwałych, fakturę na zakup klimatyzatora, plan i wykonanie mierników za 2018 r., numer księgi wieczystej nieruchomości, jedno pismo skierowane do rodziców uchylających się szczepień swoich dzieci, protokół kontroli podmiotu leczniczego i decyzję nakazującą w związku ze stwierdzeniem uchybień sanitarno-higienicznych i technicznych w podmiocie leczniczym. Zwrócono się z prośbą o odstąpienie od żądania udostępnienia pozostałych pism do rodzin uchylających się od szczepień, protokołów kontroli podmiotów leczniczych i decyzji skierowanych do podmiotów leczniczych z powodu "dramatycznej sytuacji epidemicznej w Polsce i w związku z tym bardzo dużym obciążeniem pracowników Stacji pracami związanymi z zapobieganiem szerzeniu się epidemii COVID-19." W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w ciągu tygodnia od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżący stwierdził, że organ był zobowiązany udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, czyli do [...] lipca 2020 roku. Jak podkreślił skarżący, organ swojego obowiązku nie wykonał. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego, skarga jest uzasadniona i konieczna. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił między innymi, że posiada dwie skrzynki figurujące pod nazwami: "Domyślna" oraz "[...]". Inspektor Sanitarny stwierdził, że na obecną chwilę nie jest w stanie wyjaśnić w jaki sposób kierowane są do organu pisma przesyłane przez osoby fizyczne, przedsiębiorców oraz inne instytucje. Wskazał, że skarga wpłynęła na skrzynkę "[...]", który właśnie nie jest tą skrzynką domyślnie ustawioną do obsługi spraw w organie. Część komunikacji dociera – niezależnie od organu – na skrzynkę "Domyślną", a część na "[...]". W związku z ww. ustaleniami, Inspektor Sanitarny wystąpił do Ministra Cyfryzacji o udzielenie wyjaśnień oraz wsparcia technicznego w zakresie konfiguracji ww. skrzynki podawczej. Z uzyskanych wstępnie informacji wynika, iż odpowiedź do organu w tym przedmiocie ma zostać udzielona do 30 dni. Dlatego też, za zasadne Inspektor Sanitarny uznał podjęcie działań mających na celu takie skonfigurowanie skrzynek, aby każda nowa poczta mogła była obserwowana nie na dwóch lokalizacjach, jak również ostatecznie doprowadzenie do stanu, aby organ dysponował jedną skrzynką a dotychczasowe wiadomości zostały przeniesione na tę właśnie jedną skrzynkę. Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że sposób obsługi skrzynki "[...]" jest również specyficzny i nie jest intuicyjny dla osób ją obsługujących. Otóż, pomimo "wejścia" w daną wiadomość celem jej otwarcia, system dalej zaznacza tę wiadomość jako nieprzeczytaną. Wobec czego, w tej skrzynce znajduje się duża liczba faktycznie przeczytanych wiadomość, które dalej oznaczone są jako nieprzeczytane, tj. dalej figurują w skrzynce pogrubioną czcionką. Fakt ten utrudnia w selekcji danych wiadomości celem dalszego z nimi procedowania. Organ stanął na stanowisku, że pomimo powyższych wyjaśnień ma pełną świadomość tego, iż dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie a w szczególności wyjaśnienia organu powinny mieć znaczenie – w przypadku stwierdzenia bezczynności – dla jej kwalifikacji, jako nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Co więcej, jak stwierdził organ, rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja, w ocenie organu, nie zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ na szczególne podkreślenie zasługuje ten fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, że przedmiotowy wniosek skarżącego nie wpłynął na skrzynkę organu, ponieważ nie figurował on w skrzynce "Domyślnej". A zatem nie miała miejsca taka sytuacja, że organ po otrzymaniu wniosku nie podjął żadnych z nim związanych czynności. Z uwagi na obecną konfigurację ww. dwóch skrzynek ePUAP, organ nie miał świadomości wpływu wniosku skarżącego. Zdaniem organu brak świadomości wpływu wniosku skarżącego potwierdza fakt, iż Inspektor Sanitarny, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji przez skarżącego, zarówno nie udostępnił informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jak również nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania oraz nie powiadomił skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. W opinii Inspektora Sanitarnego organ pozostaje w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie wówczas, jeżeli w ogóle nie udzielił posiadanej określonej informacji w zakresie żądanym przez stronę lub nie wydaje też stosownej decyzji o odmowie udostępnienia. Ponadto Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego przesyłając stosowną informację pismem z [...] listopada 2020 r., wobec czego postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem organu podejmując rozstrzygnięcie w sprawie należy uwzględnić stan niniejszej sprawy istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia. Organ zauważył, że Inspektor Sanitarny ww. pismem udzielił skarżącemu zarówno odpowiedzi na przedmiotowy wniosek oraz na kolejne dziewięć pozostałych, które złożył w tym samym czasie skarżący. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] marca 2021 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania, oświadczył, że organ rzeczywiście, ze znacznym opóźnieniem, uznał skargę na bezczynność i żądaną informację publiczną udostępnił. Występują w związku z tym przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż zobowiązywanie organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe. Nie zmienia to jednak faktu, jak stwierdził pełnomocnik, że na dzień składania skargi organ był bezczynny i z czasem bezczynność ta stała się rażąca, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Przy piśmie z [...] czerwca 2021 r. Inspektor Sanitarny przesłał do Sądu "Ocenę stanu bezpieczeństwa sanitarnego powiatu o. za rok 2019". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, Inspektor Sanitarny dopuścił się bezczynności. Na wstępie należy wyjaśnić, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podjął w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej "u.d.i.p"), bądź też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ani o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie Inspektor Sanitarny jest organem władzy publicznej i co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie jest również sporne między stronami, że przedmiot wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. stanowi informację publiczną. Dla przypomnienia należy wskazać, że skarżący domagał się udostępnienia informacji w zakresie odpisów protokołów 29 kontroli (o których mowa na stronie 11 Oceny stanu bezpieczeństwa sanitarnego powiatu o. za rok 2019) przeprowadzonych w podmiotach leczniczych realizujących obowiązkowe szczepienia ochronne. Jedynie dla porządku należy wskazać, że informacją publiczną jest informacja o faktach i danych publicznych, a więc o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący [...] lipca 2020 r. przesłał drogą elektroniczną (za pośrednictwem platformy ePUAP) wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie (również drogą elektroniczną) - odpisów protokołów 29 kontroli (o których mowa na stronie 11 Oceny stanu bezpieczeństwa sanitarnego powiatu o. za rok 2019) przeprowadzonych w podmiotach leczniczych realizujących obowiązkowe szczepienia ochronne. Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) wskazuje, iż wniosek został doręczony w tej samej dacie, tj. [...] lipca 2021 r. Natomiast na wydrukowanej wersji wniosku organ poczynił adnotację: "PSSE w O. Wpłynęło dnia 2020-11-[...] L. dz. [...] W tym też dniu, tj. [...] listopada 2020 r. PPIS sporządził zbiorczą odpowiedź na wnioski skarżącego z [...] lipca 2020 r., przy której przekazał skarżącemu jeden protokół kontroli. Zwrócono się z prośbą o odstąpienie od żądania udostępnienia pozostałych pism do rodzin uchylających się od szczepień, protokołów kontroli podmiotów leczniczych i decyzji skierowanych do podmiotów leczniczych z powodu "dramatycznej sytuacji epidemicznej w Polsce i w związku z tym bardzo dużym obciążeniem pracowników Stacji pracami związanymi z zapobieganiem szerzeniu się epidemii COVID-19." Pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] marca 2021 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania, oświadczył, że organ rzeczywiście, ze znacznym opóźnieniem, uznał skargę na bezczynność i żądaną informację publiczną udostępnił. Podkreślić należy, iż chwili wniesienia przedmiotowej skargi, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w ustawowym 14-dniowym terminie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ani też nie powiadomił skarżącego o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach tego opóźnienia oraz o nowym terminie wydania informacji – nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Z tego powodu skarga co do zasady podlega uwzględnieniu. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a mianowicie Inspektor Sanitarny nie pozostaje w bezczynności w związku z udostępnieniem skarżącemu żądanej informacji publicznej. W konsekwencji nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Okoliczność udzielenia informacji publicznej nie zwalniała Sądu z obowiązku oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Inspektora Sanitarnego. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie była rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, jak również pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tutejszy Sąd nie ma podstaw, aby kwestionować wyjaśnienie organu odnośnie do przyczyny zwłoki w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Wystąpienie przeszkód technicznych przy obsłudze skrzynki ePUAP potwierdza załączona przez organ dokumentacja w postaci korespondencji dotyczącej występujących nieprawidłowości (znajdująca się przy aktach sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 145/21). Nie sposób więc uznać, aby bezczynność PPIS miała charakter rażący. Ponadto wnioskowaną informację publiczną udostępniono skarżącemu, co wyklucza przyjęcie, jakoby intencją organu było uchylenie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna ma mobilizować organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) do załatwienia sprawy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 858/19 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma również działać prewencyjne i represyjnie na organ, przy czym ta "represja" powinna być stosowana z rozwagą, w szczególnie nagannych (drastycznych) przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyroki: NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 927/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 813/19). Sąd oddalił także wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wprawdzie przyznanie stronie sumy pieniężnej ma, podobnie jak wymierzenie grzywny, spełniać w pewnym zakresie funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, jednakże podstawową rolą tej instytucji jest funkcja kompensacyjna. Suma pieniężna ma uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (vide wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1322/19). Jest to szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan przewlekłego postępowania organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej zwłoką organu w prowadzeniu postępowania (vide wyroki: NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 541/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 66/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 63/21). Jak już wyżej wskazano, nieudzielenie skarżącemu żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie nie wynikało ze złej woli PPIS. Organ nie miał wiedzy o wniosku skarżącego z powodu niewłaściwej konfiguracji skrzynek podawczych. Oczywiście nieprawidłowe funkcjonowanie bądź organizacja pracy organu nie może obciążać obywatela, tym niemniej nie uzasadnia to dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie mu grzywny czy przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że PPIS dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie (tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu) Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata (480 zł), Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).