II SAB/Wa 148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (sprawozdawca), Andrzej Góraj, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2012 r. W. S. złożył do Wójta Gminy K., za pomocą poczty elektronicznej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o pilne wydanie mu kopii pisma lub pism wójta do ORA w W. w sprawie adwokata P. R.. W dniu [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy K. zwrócił się do Wnioskodawcy o potwierdzenie treści wniosku, argumentując, że jest to konieczne w związku z wątpliwościami co do tożsamości osoby składającej wniosek. W odpowiedzi na to pismo W. S. w dniu [...] czerwca 2012 r. drogą elektroniczną wezwał organ do podania podstawy prawnej żądania udostępnienia jego danych osobowych w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że tego rodzaju działania organu są bezprawne i noszą znamiona "przekroczenia uprawnień sankcjonowanego karnie". W dniu [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy K. przesłał Wnioskodawcy pismo, w którym wyjaśnia, iż wniosek z dnia [...] maja 2012 r. nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, albowiem żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Jednocześnie organ uznał, że wskazane pismo stanowi dokonanie czynności materialno-technicznej. W dniu [...] czerwca 2012 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. W skardze tej wniósł o: - zobowiązanie skarżonego do niezwłocznego rozpoznania ww. wniosku i załatwienie go zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej; - stwierdzenie rażącego naruszenia prawa – art. 13, 14 oraz 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wymierzenia organowi grzywny; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym również zastępstwa procesowego; - poinformowanie na mocy art. 155 § 1 p.p.s.a. zwierzchnich organów nadzoru o powtarzających się naruszeniach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący na wstępie stwierdził, iż żądana przez niego informacja z pewnością mieści się w zakresie wskazanym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie, przytaczając kolejne przepisy oraz przywołując szereg orzeczeń zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskował, iż postępowanie organu stanowiło celowe i świadome uchylanie się od spoczywającego na nim obowiązku udzielenia informacji publicznej. W szczególności położył nacisk na fakt, iż organ "[...] de facto bezprawne uzależnił wydanie informacji publicznej od ponownego złożenia wniosku", a także "próbując ustalać dane osobowe wnioskodawcy [...] naruszył podstawową zasadę u.d.i.p. gwarantującą powszechny [...] dostęp do informacji publicznej bez wymogu identyfikacji wnioskodawcy". Na zakończenie Skarżący, przytaczając argumenty na poparcie wniosku złożonego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. wskazał na szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzających bezczynność i nakładających na organ grzywny. Skarga ta została postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r. odrzucona z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 16 kwietnia 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. oraz w piśmie ją uzupełniającym z dnia [...] czerwca 2013 r., W. S. ponownie wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udzielenie informacji publicznej, podtrzymując argumentację podniesioną we wcześniejszej skardze. Jednocześnie poinformował, że nie zamierza odwoływać się od postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r., z uwagi na brak środków na pokrycie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał skargę Wójtowi Gminy K., a ten w dniu [...] marca 2013 r. nadesłał skargę wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy. Organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z ostrożności procesowej o odrzucenie wniosków skarżącego o udzielenie prawa pomocy. W odpowiedzi organ przedstawił ponownie stan faktyczny sprawy, wyjaśniając jednocześnie, że zwrócenie się do Skarżącego o potwierdzenie treści wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udzielenie informacji publicznej było spowodowane ostrożnością organu, związaną z sytuacją z dnia [...] maja 2012 r., kiedy to jednocześnie W. S. uczestniczył w obradach sesji Rady Gminy, a na skrzynkę poczty elektronicznej urzędu wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej z komputera zarejestrowanego w sieci internetowej w W., sygnowany danymi osobowymi skarżącego. Argumentując za odrzuceniem skargi, organ wskazał, że skarga została wniesiona przedwcześnie, z uwagi na nieprawomocność postanowienia z dnia 20 lutego 2012 r. wydanego w postępowaniu o sygn. akt II SAB/Wa 254/12, w którym występuje ten sam zakres podmiotowy i przedmiotowy. Wójt stwierdził, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej upływa – w stosunku do niego – w dniu [...] marca 2013 r., a zatem dopiero po tym terminie – jeśli wtedy orzeczenie stanie się prawomocne – Skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia skargi. Natomiast za oddaleniem skargi, zdaniem Wójta, przemawia fakt, że również Okręgowa Rada Adwokacka w W. odmówiła udzielenia Skarżącemu udzielenia żądanych przez niego informacji, z uwagi na fakt, że dane te należą do postępowania sprawdzającego, poprzedzającego postępowanie dyscyplinarne. Ustawa Prawo o adwokaturze nie przewiduje jawności tych etapów postępowania, a wobec faktu, że Skarżący nie jest stroną takiego postępowania, brak jest podstaw do udzielania mu informacji na temat czynności podejmowanych w takowym postępowaniu. Organ administracji informuje, że w związku z licznymi sprawami inicjowanymi przez W. S. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, z jednoczesnym składaniem w każdej z nich wniosku o udzielenie pomocy prawnej, również w zakresie przyznania pełnomocnika z urzędu, zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o podjęcie czynności mających na celu zapobieżenie wspierania procederu "pieniactwa sądowego" wcielanego w życie przez skarżącego. W dalszej części organ zwraca uwagę na szerszy aspekt sprawy, wiążąc ją z rozmiarami działalności skarżącego, a także jego ojca. Stwierdza, że nadużywają oni prawa do informacji publicznej, wykorzystując je nie w celu realizacji interesu społecznego poprzez zapewnianie przejrzystości działania państwa, jego struktur oraz administracji, lecz jedynie do paraliżowania działalności Urzędu Gminy, narażenia na podwyższenie kosztów jego funkcjonowania i utrudniania realizacji obowiązków organu wobec innych obywateli. Mnogość składanych przez nich wniosków wpływa, zdaniem organu, nie tylko na działalność urzędu, lecz również jest zauważalna dla Sądu, czego wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym w odpowiedzi orzeczeniu w sprawie o szgn. I OZ 634/12. W związku z powyższymi argumentami, organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi, wynikające z faktu, że wniosek skarżącego był już rozstrzygnięty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 254/12 o odrzuceniu skargi z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. Otóż wskazać należy, że rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie wniesienie skargi powtórnie. Nic też nie stoi na przeszkodzie wydaniu orzeczenia o tej samej treści, z tych samych (jeżeli przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie nie uległy zmianie) lub innych przyczyn (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 s. 610; por. również postanowienie NSA z 28 lipca 2005 r., sygn. akt II OZ 126/05, niepubl.). Z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania administracji, sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. Podobnie rzecz się ma w przypadku umorzenia (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 208/11). Przystępując do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, że jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów oceniana w świetle powyższych kryteriów, zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy zawartego we wniosku skarżącego żądania, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że mieści się ono w pojęciu informacji publicznej. Wskazać należy, że Wójt Gminy K. w odpowiedzi na skargę podał, że przedmiotem żądania skarżącego, jest wniosek organu w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata, będącego pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 95 c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.). Wskazać należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w wielu pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 k.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wniosek organu odnośnie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, skierowany do Rady Adwokackiej, mieści się w pojęciu informacji publicznej, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 c pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek taki stanowi bowiem treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Oznacza to zatem, że w ocenie Sądu wniosek organu dotyczący wszczęcia postępowania ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego uznać należy za informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest, czy ze względu na przepisy szczególne winna być udostępniona. W tym względzie należy mieć na uwadze art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazać ponadto należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W tym zakresie ustawa wskazuje w przepisie art. 16 ust. 2, że do decyzji wydanych w procesie normowanym jej przepisami stosuje się przepisy postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, dotyczącymi obligatoryjnych elementów uzasadnienia i terminu rozpoznania odwołania. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej formach- "wniosek dyscyplinarny" jest informacją publiczną, będącą w posiadaniu organu wykonującego zadanie publiczne, której wcześniej nie udostępniono publicznie. Wobec powyższego, organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, nie przesądzając o sposobie załatwienia sprawy przez organ zasadności wniosku skarżącego, uznał, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdzając, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął natomiast pod uwagę okoliczność, iż organ w zakreślonym przez ustawę terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, a także skorzystania z przewidzianej w art. 155 P.p.s.a. możliwości sygnalizacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 i art. 161 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 1 ww. ustawy.