II SAB/Wa 158/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. – oddala skargę – Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r., skierowanym do Komendy [...] Policji – Wydział Nieruchomości, A. B. zwrócił się o wypłacenie należnego mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, za lata 2006 – 2008. W uzasadnieniu wniosku podał, że bezpodstawnie pozbawiony został tego równoważnika w 2006 r. Zażądał również wypłaty odsetek od tego świadczenia. W uzasadnieniu wniosku powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygnaturze akt IV SA/Gl 434/06 z dnia 15 lutego 2007 r. oraz na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygnaturze akt I OSK 953/07 i wskazał, że orzeczenia te rozwiały wszelkie wątpliwości co do kwestii równoważnika pieniężnego. Pismem z dnia 9 stycznia 2009 r. Naczelnik Wydziału Nieruchomości Komendy [...] Policji, odpowiadając na pismo z dnia 29 grudnia 2008 r. poinformował A. B., że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), dokonano nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Nowelizacja polegała na uchyleniu § 8 oraz ust. 2 § 9 tego rozporządzenia, co spowodowało, że pozbawiono tym samym emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu pieniężnego. Organ stwierdził, że występowanie zatem o przyznanie takiego świadczenia jest bezcelowe. Kolejnym wnioskiem z dnia 9 stycznia 2010 r. A. B., reprezentowany przez adwokata M. C. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] , zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Pismem z dnia 16 lutego 2010 r. Dyrektor Biura Administracyjno – Finansowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, poinformował A. B., że pismo Komendy Głównej Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] , nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kpa. Nie jest bowiem skierowane do indywidualnego adresata i ma charakter informacji ogólnej. Ponadto organ poinformował A. B., że nie jest organem właściwym do rozpatrywania jego spraw mieszkaniowych i związanych z tym świadczeń, gdyż A. B. jest emerytem Komendy Rejonowej Policji [...] . Pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. pełnomocnik A. B. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając organowi załatwienie wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżącego pismem informacyjnym. Następnie pismem z dnia 18 maja 2010 r. pełnomocnik A. B., adwokat M. C. złożył w imieniu skarżącego skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając organowi przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wnosząc o stwierdzenie naruszenia przez organ terminu do rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji bezczynności organu. Wniósł również o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni, od dnia doręczenia mu akt sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił Komendantowi Głównemu Policji, że nie rozpoznał wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] , podejmuje jedynie działania i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Wskazał również, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r. i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej uprawnienia do równoważnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że nie została wydana przez Komendanta Głównego Policji żadna decyzja w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 2 lipca 2010 r. wezwał pełnomocnika skarżącego adwokata M. C. do udzielenia informacji, czy A. B. w dniu 29 grudnia 2008 r. złożył wniosek i do kogo, o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego, bowiem w aktach administracyjnych sprawy, nadesłanych wraz ze skargą na Ministra Spraw Wewnętrznych znajduje się wyłącznie wniosek A. B. z dnia 29 grudnia 2008 r. skierowany do Komendanta [...] Policji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ nie pozostaje w bezczynności bowiem wydał w stosunku do skarżącego decyzję, która jest obecnie przedmiotem dalszego postępowania administracyjnego, na skutek złożonego odwołania. Z kolei pismem z dnia 6 września 2010 r. Zastępca Dyrektora Biura Administracyjno – Finansowego MSWiA, odpowiadając na wezwanie Sądu poinformował, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przyznawał skarżącemu żadnych świadczeń, w tym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i nie wydawał w tym względzie żadnych decyzji. Wskazał też, że nie jest w posiadaniu decyzji organów Policji, które są właściwe do podejmowania decyzji w tym przedmiocie. Kolejnym pismem z dnia 23 września i 19 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował stanowisko skarżącego w kwestii umorzenia postępowania w sprawie bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i wskazał, że cofa wniosek w przedmiocie umorzenia postępowania oraz, że przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r. wypłatę mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 – 2008. Wskazał również, że ciągłe zmiany stanowiska wynikały z długiego urlopu zagranicznego jego mocodawcy i niemożności w związku z tym przekonsultowania stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 powołanej ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika – gdy chodzi o decyzję administracyjną – że nakazanie jej wydania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zasługuje w niniejszej sprawie na uwzględnienie, albowiem organ nie pozostaje w bezczynności. Wskazać należy, że sprawa ma swój początek w piśmie skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r., skierowanym do Komendanta [...] Policji – Wydział Nieruchomości, w którym domagał się on od organu wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, za lata 2006 – 2008. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż skarżący swój wniosek z dnia 29 grudnia 2008 r. złożył do Komendanta [...] Policji co pozwala przyjąć, iż oczekiwał on podjęcia stosownych działań od tego właśnie organu. W ocenie Sądu pozostaje zatem niezrozumiałym, dlaczego skargę na bezczynność skarżący wniósł do innego organu, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m. in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. W obecnej chwili nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować rencistów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), nie pozwalają traktować rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, a więc o instytucjach odmiennych od równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawa o Policji nie dawała i nadal nie daje podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Podkreślić należy, że skarżący jest emerytem policyjnym Komendy Rejonowej Policji [...] , nie zaś Komendy Głównej Policji czy też Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Zarówno na tle obecnie obowiązującego stanu prawnego jak i poprzednio obowiązującego, tj. sprzed nowelizacji rozporządzenia Minister Spraw Wewnętrznych nie rozstrzygał ani jako organ I instancji ani jako organ odwoławczy w kwestii przyznania bądź odmowie przyznania policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazać należy, że skarżący był emerytem Komendy Rejonowej Policji [...] i jedynie ten organ mógłby orzekać w kwestii jego spraw mieszkaniowych i związanych z tym świadczeń. Tak więc stwierdzić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał on obowiązku prawnego wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania, a tym bardziej wydania decyzji w żądanym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.