II SAB/Wa 158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarząd Polskiego [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Polskiego [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Stowarzyszenie w dniu [...] grudnia 2018 r. zwróciło się do [...] S.A. z siedzibą w W. z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330): 1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017-2018; 2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody; 3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017-2018 r., 4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. W piśmie z [...] stycznia 2019 r. [...] S.A. poinformowała wnioskodawcę, że informacje o wysokości nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracowniom (wskazanym z imienia i nazwiska) oraz uzasadnienia ich przyznania, których się domaga w pkt w 2 i pkt 4 wniosku nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Spółki, są to "dane prywatne osób" jej pracowników i stanowią informacje ad personam. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło skargę na bezczynność [...] S.A. w rozpatrzeniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie Spółki do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że [...] S.A., mimo upływu czternastodniowego terminu (w dniu [...] grudnia 2018 r.), nie udostępniła informacji wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca wywiodła, że [...] S.A. to spółka z udziałem Skarbu Państwa (Skarb Państwa posiada ponad 70% akcji), która wykonuje zadania publiczne, do tego zadania istotne dla gospodarki państwa, o czym świadczy fakt, że została ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa - załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 95), z uwagi na znaczenie prowadzonej przez nią działalności dla gospodarki państwa (art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, Dz. U. 2016 poz. 2259). Z tego wynika, zdaniem Stowarzyszenia, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stowarzyszenie stwierdziło, że przedmiotem jego wniosku są informacje bezpośrednio dotyczące działalności Spółki oraz zatrudnionych w niej pracowników tj. ich nagród i premii finansowanych ze środków publicznych. Są to więc informacje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej, to, że wnioskowana informacja publiczna zawiera imiona i nazwiska osób zatrudnionych w Spółce (podmiocie zobowiązanym do jej udostępnienia) nie sprawia, że informacja ta ma charakter ad personam; nie nadaje go sama możliwość zidentyfikowania osób, których ta informacja dotyczy. Jeżeli Spółka uważa, że te informacje publiczne podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, wówczas powinna wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia z uwagi na prawo do prywatności. [...] S.A. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Spółka wywiodła, że ujawnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłaconych poszczególnym jej pracowniom mogłoby stanowić naruszenie art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony jego życia prywatnego. Spółka stwierdziła, że jej pracownicy nie pełnią funkcji publicznych (jedynie członkowie zarządu są odpowiedzialni za prowadzenie spraw spółki i jej reprezentowanie). Znajduje to potwierdzenie w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz.1393 ze zm.). W konkluzji Spółka stwierdziła, że informacje o wysokości wynagrodzenia poszczególnych pracowników nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdzeniem tej zasady jest to, że wynagrodzenie pracowników wyższego szczebla NBP (a więc podmiotu, którego charakter jest zgoła odmienny od [...]) "nie mogło zostać ujawnione" bez zmiany ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Skoro racjonalny ustawodawca "chcąc ujawnić zarobki pracowników wyższej kadry menadżerskiej NBP zdecydował się na nowelizację ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, to wnioskując a contrario, uznał, że brak jest podstawy prawnej do ujawnienia zarobków tych pracowników. Tym samym, w oparciu o wykładnie systemową, przyjąć należy, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do ujawnienia wysokości nagród i premii pracowników wyższej kadry menadżerskiej [...], a tym bardziej pozostałych pracowników". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmie w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust.1), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie poinformuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Należy przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło [...] S.A. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji o ogólnej kwocie wydatkowanej na nagrody i premie dla pracowników w latach 2017-2018 oraz informacji o tych nagrodach (premiach) odnośnie każdego pracownika z osobna. Argumentowało, że Spółka, której majątek "znajduje oparcie w środkach publicznych" i która wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym (większościowy udział SP), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a sporne informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą nagród i premii finansowanych ze środków publicznych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z § 4 ust. 2 statutu [...] S.A. nadanego przez Ministra Skarbu w Akcie Przekształcenia Przedsiębiorstwa Państwowego w Spółkę Akcyjną (tekst jednolity zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Nadzorczej [...] S.A. z [...] marca 2019 r.), [...] S. A. realizuje zadania dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Jest spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (§ 3 ust. 2 statutu oraz pkt 22 wykazu zawartego w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa). Z tego wynika, że Zarząd [...] S.A. jako podmiot reprezentujący osobę prawą która wykonuje zadania publiczne i w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Innymi słowy, Informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach przypisanych im zadań i kompetencji, w tym m. in. informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody (premie) dla pracowników. W ten sposób można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie przeznaczonych na wynagrodzenia (nagrody, premie), ale także o wynagrodzeniach (nagrodach, premiach) konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 13 grudnia 2016 r. II SA/Wa 1282/16, z 13 października 2017 r. II SA/Wa 143/17 a także z 26 stycznia 2019 r. II SA/Wa 1179/18 i z 29 marca 2019 r. II SAB/Wa 156/19, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a więc dopuszczalności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności. Reguły wykładni systemowej na które powołuje się Spółka w odpowiedzi na skargę, nakazują przyjąć, że interpretacji przepisu ustawy ogólnej a taką jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie dokonuje się z uwzględnieniem treści przepisu ustawy szczególnej. Inaczej mówiąc rozwiązania zawarte w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie wiążą w zakresie wykładni ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności [...] S.A. Bezczynność w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot w niewłaściwy sposób (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z tego wynika, że [...] S.A. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r. Wbrew przekonaniu Spółki, skarga dotyczyła bezczynności w rozpatrzeniu "całego" wniosku z [...] grudnia 2018 r. Z akt sprawy (w tym ze skargi oraz z odpowiedzi na skargę) nie wynika, że Spółka udostępniła Stowarzyszeniu informacje o ogólnych kwotach przeznaczonych na nagrody i premie dla pracowników w latach 2017 i 2018 albo też wydała decyzję o odmowie udostępnienia tych informacji. W ocenie Sądu bezczynność Spółki w tej sprawie nie jest rażąca, ponieważ nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zobowiązał Zarząd [...]S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że jego bezczynność w tej sprawie nie jest rażąca. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.