II SAB/Wa 159/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Sądu Rejonowego [...] w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku nr [...] skarżącego S. N. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] na rzecz skarżącego S. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2021 r. S. N. (dalej: "skarżący") złożył (za pośrednictwem poczty elektronicznej) do Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w W. (dalej: "Prezes SR", "organ") pięć wniosków o udostępnienie mu informacji publicznej. W jednym z tych wniosków – wniosku nr [...] domagał się udzielenia następującej informacji publicznej: ile umów tutejszy Sąd zawarł z B. J., biegłą z listy SO w W. na sporządzenie opinii psychologicznych w latach 2018 - 2021? I jakie z tego tytułu otrzymała wynagrodzenie także we wspomnianych latach? Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie żądanej informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Prezes SR poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną i wezwał go do wykazania, w terminie 14 dni od daty odebrania niniejszego wezwania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku nr 4, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zaznaczył przy tym, że w przypadku niewykazania przez skarżącego powyższej okoliczności, zostanie wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Motywując zakwalifikowanie objętej wnioskiem informacji jako informacji publicznej przetworzonej, Prezes SR opisał szereg czynności, jakie trzeba podjąć w celu realizacji tego wniosku. W dniu [...] lutego 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie (m.in.) rozpoznania jego wniosku nr [...] z [...] lipca 2021 r., w której wniósł o: zobowiązanie Prezesa SR do udzielenia w terminie miesiąca informacji będącej odpowiedzią na jego wniosek; stwierdzenie "celowego działania na szkodę wnioskodawcy" i rażącego naruszenia prawa; przyznanie "odszkodowania" w kwocie 40.000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Sąd próbuje uchylić się od przekazania żądanej informacji, zasłaniając się skomplikowanym przygotowaniem wnioskowanych danych. Podkreślił, iż Sąd Rejonowy dla [...] w W., dysponując środkami publicznymi, "zatrudnia podmioty gospodarcze do świadczenia różnego rodzaju usług", a każdy obywatel ma prawo wiedzieć jak te środki są rozdysponowywane - czy odbywa się to w sposób zgodny z prawem. Skarżący nadmienił, że B. J. figuruje jako podmiot gospodarczy w spisie przelewów bankowych wykonywanych przez ww. Sąd. Zdaniem skarżącego, nie stanowi żadnego problemu przygotowanie prostego raportu, w którym znajdą się daty wypłat oraz tytuły tych należności dla ww. biegłej. Każda sprawa prowadzona w Sądzie posiada własną sygnaturę, w której zawarte jest oznaczenie wydziału. Sporządzenie takiej informacji zajmie pracownikowi działu finansowego kilka minut. Skarżący zasugerował, że "być może chodzi o ukrywanie przepływów finansowych, szczególnie między [...] Wydziałem Rodzinnym a B. J.". Dodał, iż B. J. jest także "oskarżaną", a [...] Wydział Rodzinny i Prezes SR pomagają jej w uniknięciu odpowiedzialności karnej. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] marca 2022 r.) Prezes SR wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że wszczął postępowanie w zakresie wniosku nr [...]. Analiza tego wniosku doprowadziła organ do uznania, iż stanowi on żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Prezes SR ponownie wymienił czynności konieczne do sporządzenia wnioskowanych danych. Pismem z [...] sierpnia 2021 r., przesłanym skarżącemu [...] sierpnia 2021 r., organ wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Dotychczas skarżący nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W związku z tym, że skarżący złożył wniosek informacyjny za pośrednictwem poczty elektronicznej, a zatem nie została zachowana forma pisemna tego wniosku (gdyż nie zawierał on własnoręcznego podpisu, jak również nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym), konieczne stało się wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), co nastąpiło [...] marca 2022 r. Dalej Prezes SR powołał się na wprowadzony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, który nie pozwolił na przygotowanie kompleksowej odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie wynikającym z przepisów o dostępie do informacji publicznej. W Sądzie Rejonowym [...] w W. do [...] lutego 2022 r. obowiązywała częściowo praca hybrydowa, co mogło skutkować dezorganizacją, np. powodować incydentalne przypadki braku przekazywania obowiązków między grupami pracowniczymi pracującymi w trybie zmianowym. Ponadto w ostatnim czasie występowały w ww. Sądzie znaczne braki kadrowe wynikłe z obecnej sytuacji oraz wzmożony wpływ spraw do rozpoznania, co również wpływało na zdolność organizacyjną Sądu w zakresie rozpoznania wniosku nr [...]. Wezwanie do podpisania wniosku zostało wysłane do skarżącego niezwłocznie po ujawnieniu wskazanego pominięcia, a po udzieleniu na nie odpowiedzi, zostaną podjęte dalsze kroki w celu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz wysokość przeciętnego wynagrodzenia w 2021 r., organ ustalił, iż skarżący mógłby się domagać sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości 28.312,65 zł, a więc dochodzona przez niego w skardze kwota 40.000 zł jest znacząco zawyżona i przekracza ustawowy pułap. Podsumowując, Prezes SR stwierdził, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z niezawinionym i tylko częściowym nieudzieleniem odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, które to zaniechanie nie rodziło po stronie skarżącego żadnych negatywnych konsekwencji. Sąd Rejonowy [...] w W. nie zbagatelizował obowiązków nałożonych na niego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani celowo ich nie naruszył. Brak dalszych czynności odnośnie wniosku nr [...] był wyłącznie rezultatem nieprzekazania obowiązków między grupami pracowniczymi pracującymi w trybie hybrydowym. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem orzecznictwa, iż dodatkowy środek w postaci przyznania sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 55/20 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych okoliczności, w tym podjętych przez organ w celu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem nr [...], przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej nie jest uzasadnione. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Prezes SR, mając za podstawę art. 16 ust. 1 w związku z a contrario art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a., odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wniosku nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania lub też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej, a także - jeśli organ administracji nadal pozostaje w bezczynności bądź przewlekle prowadzi postępowanie - wymuszenie załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić należy, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie u.d.i.p. musi być poprzedzone oceną, czy żądanie udzielenia informacji mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli, tj. rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w wymaganej prawem formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, to czy została ona udzielona w pełni. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes SR - jako organ sądu wedle art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.) - jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Objęta wnioskiem nr [...] informacja w postaci liczby umów zawartych w latach 2018 – 2021 z konkretną biegłą sądową oraz wysokości wynagrodzenia wypłaconego jej w ww. latach ma walor informacji publicznej. Natomiast ocena zasadności zakwalifikowania żądanej informacji publicznej jako przetworzonej nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy ze skargi na bezczynność organu. Ta kwestia może być przedmiotem kontroli sądowej w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa SR z [...] marca 2022 r. nr [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wniosku nr [...]. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Terminy, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., dotyczą każdej formy załatwienia wniosku informacyjnego - nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji) bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 52/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lipca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/21). Terminy określone w art. 13 u.d.i.p. odnoszą się również do sytuacji, w której organ uznaje, iż żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Oznacza to, że Prezes SR powinien w terminie 14 dni od wpływu wniosku nr [...] poinformować skarżącego o takim charakterze informacji publicznej i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwać go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W przypadku trudności z kwalifikacją przedmiotu wniosku organ winien – w 14-dniowym terminie – zawiadomić skarżącego o przyczynach nieudzielenia żądanej informacji w ww. terminie i wyznaczyć termin załatwienia wniosku nie dłuższy niż dwa miesiące od jego złożenia. Innymi słowy, pierwsza (oczywiście stosowna do okoliczności danej sprawy) reakcja organu na wniosek informacyjny musi nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W przeciwnym wypadku organ naraża się na zarzut bezczynności lub przewlekłości postępowania. W kontrolowanej sprawie Prezes SR nie zachował powyższego terminu. Dopiero po miesiącu od wpływu wniosku nr [...], organ (w piśmie z [...] sierpnia 2021 r.) poinformował skarżącego o zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej i wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jeszcze później została podjęta kolejna czynność w tej sprawie, a mianowicie dopiero [...] marca 2022 r. (czyli już po wniesieniu skargi do tut. Sądu) Prezes SR wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku informacyjnego poprzez jego podpisanie. Należy także uwzględnić aktualną sytuację procesową, tj. załatwienie wniosku nr [...] z [...] lipca 2021 r. decyzją Prezesa SR z [...] marca 2022 r. nr [...]. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadkach zaś, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Według art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, to na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Prezes SR dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku nr [...] skarżącego z [...] lipca 2021 r., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu oznacza stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Analizując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W przedmiotowej sprawie bezczynność Prezesa SR nie wynikała ze złej woli. Organ jako przyczyny opóźnienia podał stan pandemii skutkujący reorganizacją pracy Sądu, braki kadrowe i duży wpływ spraw do rozpoznania. Zatem opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. Odnosząc się do żądania zasądzenia odszkodowania w wysokości 40.000 zł, to przede wszystkim wskazać należy, że jako roszczenie cywilnoprawne wykracza ono poza kognicję sądu administracyjnego. Nawet gdyby uznać, iż skarżący domaga się przyznania sumy pieniężnej w ww. kwocie, to żądanie to podlega oddaleniu – nie tylko z powodu przekroczenia jego górnej granicy, lecz także braku rażącego naruszenia prawa przez organ. Trafnie podniósł Prezes SR, że ten środek dyscyplinująco-represyjny o charakterze dodatkowym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego powinien skorzystać w sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, iż bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów tut. Sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie powyższego żądania skarżącego. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) rozstrzygnięto w punkcie czwartym sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.