II SAB/Wa 161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Anna Mierzejewska Protokolant Asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku T. K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. T.K., działając w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwaną dalej udip, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wydanie kopii decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej – domu [...]. W dalszej części wniosku wskazała, że Wojewoda [...] pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2001 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie postępowań w celu ustalenia, które budowle wokół domu [...] wybudowane z rażącym naruszeniem prawa, pozbawiły ten dom dostępu do drogi publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2004 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie obiektów budowlanych, w tym m.in. na terenie dz. ewid. nr [...]. Poinformowała ona również, że w przedmiotowym postępowaniu nie posiadała przymiotu strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. skierowanym do T.K. poinformował, że w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej nieruchomości przy ul. [...] w W. prowadzone było postępowanie egzekucyjne w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Wskazana decyzja nie została doręczona wnioskodawczyni, gdyż nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., doręczonym stronie w dniu [...] stycznia 2011 r., organ przekazał kopię wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] nakazującej współwłaścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w W., tj. na cele mieszkalne. W dniu [...] kwietnia 2011 r. T.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie nierozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreśliła, że organ nie rozpatrzył wskazanego wniosku zgodnie z jego treścią. Do skargi załączyła kserokopię pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w którym Wojewoda zwraca się do PINB o rozpatrzenie skargi T.K. dotyczącej powstania wokół jej posesji budowli w sposób niezgodny z prawem budowlanym, co w konsekwencji spowodowało, że właścicielka posesji przy ul. [...] nie ma zapewnionego do niej dojazdu. Jednocześnie Wojewoda zwrócił się o powiadomienie skarżącej o sposobie załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r. został rozpatrzony, gdyż pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przekazano stronie kopię decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], która zakończyła postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. w żadnym stopniu nie może być uznane za stanowiące odpowiedź na żądanie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ przekazał bowiem kopię decyzji dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku znajdującym się na nieruchomości, nie zaś samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, tj. kopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kończąca postępowanie przed tym organem w sprawie samowoli budowlanej – domu [...], stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej oprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (zob.: postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex nr 137863, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 175/06, Lex nr 340013 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06, Lex nr 197599). Jak wynika z powyższego, żądana przez skarżącą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. informacja mieści się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w zw. z art. 6 udip, gdyż stanowi treść dokumentu bezpośrednio wytworzonego przez organ. Trzeba również zauważyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, bowiem art. 1 ust. 2 udip wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Tym innym trybem dostępu do decyzji administracyjnej może być tryb przewidziany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednak wspomniany Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy osoba zainteresowana uzyskaniem informacji publicznej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest stroną postępowania, w którym doszło do jej wytworzenia, w rozumieniu art. 28 kpa. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przepis art. 10 ust. 1 udip nakazuje zobowiązanemu odpowiedzieć na wniosek uprawnionego. Natomiast art. 13 ust. 1 udip wskazuje, że informacji publicznej udziela się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku. Obowiązek udzielenia informacji oznacza, że zobowiązany ma odpowiedzieć na pytania zawarte w złożonym wniosku. Nie jest udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela informacji, ale dokonuje przedstawienia "informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/2009 opublikowany w LEX Polonica nr 2144959). Zobowiązany formalnie udziela informacji publicznej, ale nie odpowiada na wniosek, bowiem odpowiedź nie dotyczy wniosku bądź zawiera informacje nie związane z samym wnioskiem. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że T.K. zażądała wydania kopii decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej – domu [...] w W. Powołała się przy tym na pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w którym Wojewoda zwrócił się do PINB o rozpatrzenie skargi T.K. dotyczącej powstania wokół jej posesji budowli w sposób niezgodny z prawem budowlanym, co w konsekwencji spowodowało, że właścicielka posesji przy ul. [...] w W. nie ma zapewnionego do niej dojazdu. Należy zatem przyjąć, że przedmiotem wniosku T.K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. była kopia decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej skutkującej pozbawieniem właściciela posesji przy ul. [...] dostępu do drogi publicznej. Tymczasem organ udzielając odpowiedzi na powyższy wniosek, doręczył skarżącej kserokopię decyzji, dotyczącej wprawdzie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., jednak wydanej w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, a zatem niemającej związku z dostępem do drogi publicznej nieruchomości sąsiedniej. Z tej przyczyny należy uznać, że wniosek T.K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie został przez organ rozpatrzony. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 250 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług w wysokości 55,20 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.