II SAB/Wa 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz J. S. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] stycznia 2022 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponowioną skargę z dnia [...] listopada 2021 r. na bezczynność Starosty [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] października 2021 r., który dotyczył przesłania skanu tabelarycznych zestawień: 1. "Ewidencja nieruchomości Powiatu [...]". 2. "Zasób nieruchomości Powiatu [...] – drogi". Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP wnosząc o zobowiązanie do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.267,47 zł oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pisma z [...] października 2021 r. nr [...], na które powołał się organ w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2021 r. na skargę nie otrzymała. Ponadto podała, że pod wskazanym adresem w BIP, znajdują się jedynie archiwalne informacje do 2018 r., a więc nie wypełniają przedmiotu wniosku, którym były aktualne dane zawarte w dokumentach, tj. skany (treść i postać) konkretnych dokumentów ujawnionych przez kontrolę Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z [...] października 2021 r., doręczonym skarżącej pocztą mailową, została udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w której podano, iż żądane informacje publiczne są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Starosty [...] Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Starosty [...] w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność organu, w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ, zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., natomiast żądane przez J. S. informacje odpowiadają zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej, wskazanemu w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] w odpowiedzi z [...] października 2021 r. nr [...] na wniosek z [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej poinformował J. S., że żądane informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem: [...]. Zaznaczył jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż informacja, która została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej przez organ administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym. Nie można bowiem żądać udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacji, która już została udostępniona. Udostępnienie zatem informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Wniosek zainteresowanego może spowodować po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wyłącznie wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią. Tak więc organ, który umieścił informację w BIP, nie jest zobowiązany do jej przekazania na wniosek, jednak powinien poinformować wnioskodawcę, gdzie znajduje się taka informacja, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, w ocenie Sądu, skarga J. S. na bezczynność Starosty [...] polegająca na nierozpoznaniu wniosku z [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanu tabelarycznych zestawień: 1. "Ewidencja nieruchomości Powiatu [...]". 2. "Zasób nieruchomości Powiatu [...] – drogi" zasługuje na uwzględnienie. Organ nie udzielił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Pismo organu z [...] października 2021 r., wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącej, w którym podano, że żądane informacje publiczne znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem: [...], nie stanowi udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić należy, że jeżeli organ ustosunkowując się do wniosku J. S. wskazuje, że żądana informacja jest zawarta w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...], to nie może poprzestać wyłącznie na podaniu ogólnego adresu strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu [...], lecz zobowiązany jest do dokładnego wskazania zakładki, pod którą wskazana informacja, o którą występuje skarżąca, została umieszczona. Sąd dokonując własnych ustaleń stwierdził, że wchodząc na podany przez organ adres strony internetowej wyświetla się komunikat: "Wersja archiwalna BIP", na której znajdują się ogólne informacje dotyczące Powiatu [...]. Słusznie zatem skarżąca w skardze wskazała, że w pod wskazanym adresem w BIP, dostępne są jedynie archiwalne informacje, a więc nie wypełniają one przedmiotu wniosku, którym były aktualne dane zawarte w dokumentach, tj. skany (treść i postać) konkretnych dokumentów ujawnionych przez kontrolę Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie, Starosta [...], jako podmiot zobowiązany, pozostawał w bezczynności, bowiem – mimo wniesienia skargi – nie rozpoznał wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej w piśmie z [...] października 2021 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że zachodzi podstawa do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność Starosty [...] nie stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na fakt, że organ pozostawał na dzień wniesienia skargi, a także na dzień wyrokowania w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, bezczynność Starosty [...] w załatwieniu wniosku z [...] października 2021 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wystosował do skarżącej odpowiedź pismem z [...] października 2021 r., a zatem w ustawowym terminie 14 dni. Organ nie pozostawił zatem wniosku bez odpowiedzi. Ponadto, z pisma z [...] października 2021 r. nie wynika, aby można było mówić o celowym pozbawieniu skarżącej dostępu do informacji publicznej, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z u.d.i.p. Organ podając w piśmie informacyjnym link do strony BIP nie dokonał sprawdzenia aktualność zawartej na stronie danych. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie wymaganych prawem czynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2021 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny stanowi art. 151 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi – pkt 4 sentencji wyroku.