II SAB/Wa 172/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Ł. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku Ł. P. z dnia 14 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 14 stycznia 2016 r. Ł. P. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie informacji publicznej, protokołu i załączników z przeprowadzonego naboru, o którym mowa w art. 30 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.s.c. – numer ogłoszenia [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, w piśmie z 19 stycznia 2016 r. oraz 1 lutego 2016 r., poinformował wnioskodawcę, że protokół i załączniki z przeprowadzonego naboru, o którym mowa w art. 30 u.s.c., nie stanowią informacji publicznej. W skardze z 29 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Ł. P. wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że protokoły i załączniki kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska stanowią informację publiczną, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p. Podkreślił, że informację publiczną stanowią imiona i nazwiska kandydatów, spełniających wymagania formalne, oraz wyniki naboru, zgodnie z treścią art. 29 u.s.c., co nie oznacza, że wszelkie inne dane poza wymienionymi wprost nie stanowią już informacji publicznej. Wywodził, że art. 29 u.s.c. realizuje gwarancje jawności procedury otwartego naboru co oznacza, że kandydatom nie przysługuje ochrona o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślał, że udostępnienie protokołu z naboru służy transparentności procesu rekrutacyjnego oraz umożliwia pozyskanie wiedzy o tym, jakimi kryteriami kierują się organy rządowe przy zatrudnieniu pracowników. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi. Twierdził, że przepisy odrębne regulują zakres informacji udostępnianej przy naborze kandydatów, tj. ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1345 ze zm.), a konkretnie przepisy: art. 28 ust. 2 pkt 2, art. 29, art. 30 i art. 31. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące, zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie bowiem to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca precyzyjnie określił sposób udostępnienia wskazując, że żąda udostępnienia informacji w formie zeskanowanej do pliku pdf i przekazania go na adres [...]. Bezsporne jest, że w powyższej formie żądane informacje nie zostały wnioskodawcy udostępnione. Bezczynność organu, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy dokumenty żądane we wniosku strony posiadają charakter informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że nie budzi wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego strona skierowała wniosek - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Ta materia pozostawała poza sporem w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, określone we wniosku dokumenty: protokół i załączniki z przeprowadzonego naboru nr [...], o którym mowa w art. 30 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345 ze zm.) stanowią informację publiczną. Stosownie do powołanego przepisu: Sporządza się protokół z przeprowadzonego naboru. Protokół zawiera: 1) określenie stanowiska pracy, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 29a ust. 2, przedstawianych dyrektorowi generalnemu; 2) liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert niespełniających wymogów formalnych; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Zdaniem Sądu, to, że przepisy ustawy o służbie cywilnej kwalifikują informacje dotyczące imion i nazwisk kandydatów, jako informacje publiczne (art. 29 tej ustawy) nie oznacza automatycznie, że pozostałe informacje, zwarte w dokumentach naboru w tym protokoły, załączniki, takiego waloru nie posiadają. Organ, dokonując kwalifikacji oceny, czy żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informacje publiczne, dopuścił się znacznego uproszczenia. A mianowicie uznał, że ustawa o służbie cywilnej określa autonomicznie i samodzielnie, które z informacji dotyczące naboru kandydatów do służby cywilnej, stanowią informację publiczną. Dokonując kwalifikacji żądanych informacji pod kątem, czy stanowią one informację publiczną, organ ograniczył swoje rozważania do ustawy o służbie cywilnej, całkowicie pomijając art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem winien był dokonać oceny systemowo, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu, protokoły z przeprowadzanych postępowań rekrutacyjnych, żądane przez skarżącego mają walor informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje, a również informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 g ustawy). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, jako konstytucyjne uprawnienie i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zdaniem Sądu, wolą racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie dostępności do informacji dotyczącej osób decydujących się na służbę publiczną. Sposób wyłaniania najlepszych kandydatów do służby cywilnej zmierza w istocie do powierzenia im wykonywania funkcji publicznych. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zadach, zgodnie z zasadą równości wyrażoną w art. 31 ustawy zasadniczej. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem "służby publicznej", które jest szersze niż "służba cywilna", co oznacza, że nabór do tej służby powinien odbyć się na jednakowych zasadach i podlegać kontroli społecznej w postaci publicznej dostępności do procedur naboru do służby publicznej/cywilnej. Wobec tego informacje związane z naborem kandydatów do służby publicznej podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to nie tylko imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru, ale też ich wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji itd. Jeżeli bowiem konstytucyjna zasada równości w dostępie do służby ma być realna, to tym samym konieczne jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenie, czy istotnie wyniki naboru wyłoniły najlepszych kandydatów według ustalonych przy naborze kryteriów, temu służy tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej (patrz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 392/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 18/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SAB/Ol 8/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 listopada 2011 r., SAB/Gd 53/11). Szeroko rozumiany dostęp do informacji publicznej stanowi istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie przejrzystości w działaniach władzy publicznej, chronić umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufania obywateli do administracji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, www.orzeczenia nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, to, że przepis art. 31 u.s.c. nakazuje upowszechnienie informacji o wyniku naboru w Biuletynie urzędu oraz w biuletynie Kancelarii nie oznacza, że ustawa o służbie cywilnej wprowadza odrębny tryb dostępu do informacji publicznej. Precyzuje w nim jedynie treści, jakie winny być ujawnione w Biuletynie. Należy jednak pamiętać o tym, że informacje ujawnione w Biuletynie danego organu, nie muszą, i z reguły nie wyczerpują, całego zakresu informacji publicznej, jaką posiada dany organ w związku ze swym działaniem w sferze publicznej. Stąd więc, wynikające z przepisu art. 29 i art. 31 u.s.c., konieczność umieszczenia informacji o imionach i nazwiskach oraz wynikach naboru. Reasumując, żądanie skarżącego należało zakwalifikować, jako informację publiczną. Skoro na obecnym etapie postępowania organ nie załatwił wniosku skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to należało uznać, że pozostaje on w bezczynności i z tego powodu uwzględnić skargę. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Do takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nie doszło, należy bowiem wskazać, że organ odpowiedział na wniosek skarżącego. Co prawda stanowisko, jakie zajął okazało się nieprawidłowe, jednak powyższe naruszenie nie może, zdaniem Sądu, zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z tych samych powodów nie stwierdzono wystąpienia przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która miałaby wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną, jak i dyscyplinującą. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.