II SAB/Wa 172/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi R.Z. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. R. Z., zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie sprawozdania pokontrolnego z przeprowadzonej w miesiącu wrześniu 2016 r. kontroli kadrowej w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w S. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. w związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł o udzielnie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli kadrowej przeprowadzonej we wrześniu 2016 r. przez pracowników Biura Kadr i Szkoleń Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] Wojewódzkim Oddziale NFZ w S. Jako podstawę prawną wskazał art. 1 ust.1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 1764). W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2017 r. Narodowy Fundusz Zdrowia poinformował, że przedmiotowa kontrola obejmowała dwa obszary, w tym weryfikację zarzutów, które wnioskodawca postawił odnośnie nieprzestrzegania w ZOW NFZ przepisów prawa pracy. Równocześnie stwierdził, że informacje dotyczące przebiegu kontroli mają charakter wewnętrzny, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto poinformował, że sprawozdanie pokontrolne pozostaje w dyspozycji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W dniu [...] lutego 2017 r. R. Z. wezwał Narodowy Fundusz Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanej dokumentacji. Powołując się na orzeczenia wojewódzkich sądu administracyjnych oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired drugi i lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnieniu podlega dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a nadto treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Takich informacji dotyczył wniosek. Zdaniem wnioskodawcy. Dalej wskazał, że Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych), natomiast art. 102 ust. 1 stanowi, że działalnością Funduszu kieruje Prezes Funduszu, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Prezes NFZ jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji będącej w jego posiadaniu. Zdaniem wnioskodawcy nieuprawnione jest stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., że dokumenty dotyczące przebiegu kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] września do [...] października 2016r. w [...] NFZ jako mające charakter wewnętrzny nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niecelowym też jest informowanie we wskazanym piśmie o pozostawaniu w dyspozycji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ sprawozdania pokontrolnego, o który się zwrócił się, bowiem zgodnie z art. 4 ust.3 o ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, zobowiązane są do jej udzielenia jeżeli informacje takie są w ich posiadaniu. W konsekwencji wezwał do udzielenia żądanej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. informacji i usunięcia tym samym naruszenia prawa, bądź wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, co pozwoli skorzystać z możliwości ewentualnego odwołania się do sądu. W odpowiedzi na wniosek o usunięcie naruszenia prawa Narodowy Fundusz Zdrowia pismem z [...] marca 2017 r. przekazał wnioskodawcy część sprawozdania z kontroli przeprowadzonej w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ. Równocześnie poinformował wnioskodawcę, że przeprowadzona kontrola, z której sporządzone zostało sprawozdanie obejmowała II obszary: - pierwszy stanowił weryfikację zgłoszonych przez wnioskodawcę zarzutów dot. nieprzestrzegania przepisów prawa pracy, - drugi obejmował swym zakresem "ocenę realizacji przez komórkę właściwą ds. kadr, zadań określonych w Regulaminie Organizacyjnym oraz zgodności zapisów Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy, ze stosowaną praktyką w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia rozpoczęcia kontroli tj. do [...] września 2016 r. W związku z powyższym wypełniając prośbę Narodowy Fundusz Zdrowia przekazał wnioskodawcy wyciąg ze sprawozdania w zakresie I obszaru zawierającego odniesienie do zgłoszonych zarzutów po częściowym zanominizowaniu. R. Z. (dalej "skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2017 r. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ") w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa NFZ do udostępnienia treści dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli kadrowej przeprowadzonej w okresie od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. przez pracowników Biura Kadr i Szkoleń Narodowego Funduszu Zdrowia - w [...] Wojewódzkim Oddziale NFZ w S. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) ukaranie karą grzywny osoby zatrudnionej w Narodowym Funduszu Zdrowia winnej niezałatwienie sprawy w terminie, 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi R. Z. po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że przy piśmie z dnia [...] marca 2017 r. otrzymał część sprawozdania z kontroli przeprowadzonej w [...] Wojewódzkim Oddziale NFZ w S. Podniósł, że bezspornym jest, iż organ nie udzielił pełnej informacji, o którą wnosił we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. o usunięcie naruszenia prawa - nie przekazał treści całego sprawozdania z kontroli przeprowadzonej w [...] Wojewódzkim Oddziale NFZ w S. Również Prezes [...] jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, nie umorzył postępowania o udostępnienie informacji, ani też nie poinformował na piśmie o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, a także nie poinformował o przyczynach udzielenia informacji w niepełnym zakresie. Tym samym należy uznać, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej naruszył art.13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pozostaje zatem w bezczynności. W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona. Powołując się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 321/12 wskazał, że "o bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności". W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do tej informacji, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (za: wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014, sygn. akt II SAB/Kr 116/14). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Skarżący uzyskał bowiem wnioskowany dokument (po uprzednim zanonimizowaniu). W pozostałym zakresie wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Dokumentacja wewnętrznego postępowania kontrolnego, stanowiąc materiał wytworzony lub zgromadzony na potrzeby wewnętrzne Funduszu, nie może zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym poinformowano skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: P.p.s.a, odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) dalej "u.d.i.p", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei art. 102 ust. 1 stanowi, że działalnością Funduszu kieruje Prezes Funduszu, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Tym samym Prezes NFZ jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji będącej w jego posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi informacją publiczną podlegającą udostępnieniu o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zdaniem obu stron niniejszego postępowania Prezes NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Natomiast przedmiotem wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. jest udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli kadrowej przeprowadzonej we wrześniu 2016 r. przez pracowników Biura Kadr i Szkoleń Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] Wojewódzkim Oddziale NFZ w S. Kontrola ta obejmowała dwa obszary weryfikację zgłoszonych przez R. Z. zarzutów dotyczących nieprzestrzegania przepisów prawa pracy i z tej części sprawozdanie zostało skarżącemu udostępnione, co wynika z oświadczeń zawartych w treści skargi i odpowiedzi na skargę. Natomiast sprawozdanie z drugiego obszaru "ocena realizacji przez komórkę właściwą do spraw kadr zadań określonych w Regulaminie Organizacyjnym oraz zapisów Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy, ze stosowaną praktyką" obejmujące okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] września 2016 r. Prezes NFZ uznał za dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę wskazał, że dokumentacja wewnętrznego postępowania kontrolnego, stanowiąc materiał wytworzony lub zgromadzony na potrzeby wewnętrzne Funduszu, nie może zostać udostępniona, o czym poinformowano skarżącego. Powyższa kontrola była zatem kontrolą wewnętrzną, dokonaną przez jedną jednostkę w ramach struktury organizacyjnej Narodowego Funduszu Zdrowia w innej jednostce tego Funduszu Wojewódzkim Oddziale NFZ w S. Sąd stwierdza, że o tym czy dany dokument z kontroli, np. sprawozdanie ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1. ust. 1 u.d.i.p., a więc dotyczyć sprawy publicznej, której pojęcie w prawnym sensie można utożsamić ze wszystkimi działaniami lub zaniechaniem podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego (por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009, I OSK 209/09, Lex Polonica nr 2121064). Dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, odnosi się do kontroli zewnętrznej, a więc takiej, którą przeprowadzać będzie podmiot nienależący do wewnętrznej struktury organizacyjnej kontrolowanej jednostki. Dotyczy ona zatem wszelkiego rodzaju postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pogląd powyższy akceptowany jest w piśmiennictwie (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej komentarz, s.153). Ocena realizacji rzez komórką właściwą ds. kadr, zadań określonych w Regulaminie Organizacyjnym oraz zgodności zapisów w Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy ze stosowaną praktyką w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] września 2016 r. nie zawierała stanowiska organu o sprawach publicznych, określonych w art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Kontrola ta dotyczyła prawidłowości realizacji zadań kadrowych w Wojewódzkim Oddziale NFZ w S. i miała jedynie charakter wewnętrzny. Tym samym informacje zawarte w sprawozdaniu nie miały charakteru informacji publicznej. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego, iż Prezes NFZ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzielił stronie żądanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia tejże informacji. Zdaniem Sądu sprawozdanie, którego wydania domaga się skarżący nie zawiera informacji publicznej, bowiem dokument ten został wytworzony na potrzeby wewnętrzne Funduszu i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący otrzymał w trybie skargowym tę część sprawozdania, które dotyczyło wyjaśnienia zgłoszonych przez niego zarzutów. Prezes NFZ w pismach z dnia [...] lutego i [...] marca 2016 r. poinformował R. Z., że pozostała część sprawozdania z kontroli wewnętrznej nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., tym samym organ nie pozostaje w bezczynności. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.