II SAB/Wa 207/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Przewozów Regionalnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej; 4. zasądza od Przewozów Regionalnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. złożonym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zażądał od "Przewozy Regionalne" Sp. z o.o. w [...] udostępnienia kopii umów o usługi prawne zawarte przez Spółkę w latach 2011-2016 z następującymi podmiotami: 1. R. sp. k. 2. D. sp. p. 3. D. sp. k. 4. E. sp. k. 5. D. L. sp. k. 6. W. sp. k. 7. D. sp. z o.o. 8. I. T. S. 9. H. Oddział w Polsce 10. E. Y. sp. k. 11. S. sp. k. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność "Przewozy Regionalne" Sp. z o.o. w [...]. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zażądał zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że dopuścił się on bezczynności, chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wniósł ponadto o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim z powodu braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że w dniu [...] marca 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Również wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. W odpowiedzi na skargę "Przewozy Regionalne Sp. z o.o. wniosła o umorzenie postępowania w zakresie o nakazania udostępnienia wnioskowanej informacji i oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Zdaniem organu zarzut pozostawania w bezczynności stał się nieaktualny, albowiem Spółka rozpoznała wniosek skarżącego i decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r, odmówiła udostępnienia żądanych informacji. Wskazana decyzja czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie w zakresie bezczynności. Spółka przyznała, iż przy rozpoznawaniu wniosku doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jednak przekroczenie to nie było znaczne, nie było też skutkiem lekceważenia skarżącego i obowiązujących regulacji. Organ zaznaczył, że, w ramach załatwienia wniosku, ocenie należało poddać około trzydziestu umów, o różnym stopniu skomplikowania oraz uregulowań co do zasad poufności, co wymagało starannej analizy i czasu. Brak skorzystania z możliwości wydłużenia terminu na rozpoznanie wniosku było spowodowane przeoczeniem. Spółka podkreśliła, że nie jest organem administracji publicznej, w której wytwarzane i pozyskiwane informacje mają, niemal co do zasady, charakter informacji publicznych, zatem ich udostępnianie jest zadaniem wpisanym w działalność takiej jednostki. Podmiot jest spółką prawa handlowego, a złożoność wykonywanych zadań i źródeł ich finansowania rzutuje na określenie charakteru posiadanych informacji. W okresie przypadającym na załatwienie wniosku w Spółce zachodziły istotne zmiany na stanowiskach zarządzających, co także miało wpływ na podejmowanie określonych decyzji. Nie zaprzeczając zaistnieniu bezczynności, Spółka stoi na stanowisku, że jej charakter i zakres nie uzasadniają przyznania żądanej sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się strona nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W art. 7, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., uregulowano sposób udostępnienia informacji publicznej, natomiast odmowa udostępnienia takiej informacji następuje w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Ustawa dopuszcza też stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie zainteresowanego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wobec powyższego, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek udostępnienia takiej informacji. W wyroku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje swoim unormowaniem również podmioty niebędące organami władzy (jak m. in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie Sądu zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. NSA stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. W niniejszej sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało skierowane do Spółki "Przewozy Regionalne" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Podmiot ten jest, w ocenie Sądu, podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż realizuje zadania publiczne, świadczy bowiem usługi o charakterze użyteczności publicznej w postaci transportu zbiorowego. Żądana informacja dotycząca treści umów na usługi prawnicze zawartych w latach 2011–2016 stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy informacji o dysponowaniu majątkiem Spółki będącej podmiotem, o którym mowa w art. 4 § 1 pkt 5 u.d.i.p. Warto zwrócić uwagę, iż w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 307/16, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność dokonywania prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedstawiony tam pogląd prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podziela. Należy w związku z powyższym przywołać fragment uzasadnienia cyt. wyroku NSA, który odnosi się do problemu zakresu przedmiotowego u.d.i.p. W ocenie NSA "pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od wskazywanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną. Poza sporem jest, jak wspomniano wyżej, że PKP S.A. jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p., a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro tak, to należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i to bez względu na dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu (oznaczone literami od a do f). Stosownie do powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Skoro zatem PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. to udostępnieniu podlegają takie dane jak m.in.: informacje o organach i osobach piastujących w Spółce funkcje i ich kompetencjach" (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 307/16, dostępny w CBOSA). Przywołany pogląd prawny ma zastosowanie w niniejszej sprawie, która dotyczy umów cywilnoprawnych zawieranych przez "Przewozy Regionalne" Sp. z o.o. w latach 2011-2016 na usługi prawnicze. W opisanej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. został rozpatrzony decyzją odmowną z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ w związku z tym wniósł o umorzenie w tym zakresie postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ sprawa z wniosku z dnia [...] marca 2017 r. została załatwiona decyzją wydaną po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Podstawą do takiego orzeczenia był przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odwołując się do kwestii charakteru prawnego stwierdzonej bezczynności podmiotu zobowiązanego, wskazać należy, iż przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy, stwierdzić należy, iż załatwienie wniosku z dnia [...] marca 2017 r. w dniu [...] kwietnia 2017 r. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swych obowiązków, a wynika z faktu, iż rozpatrzenie wniosku wymagało skompletowania i zbadania pod kątem żądania około [...] umów na usługi prawnicze. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę organ, nie jest on podmiotem, który dysponuje aparatem urzędniczym – wyspecjalizowanym w załatwianiu spraw administracyjnych, a jedynie pełni rolę organu o charakterze funkcjonalnym. Podstawę do orzeczenia zawartego w pkt 2 sentencji wyroku stanowił art. 149 § 1a P.p.s.a. Przechodząc do kolejnej kwestii, stwierdzić należy, iż w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może obok wymierzenia grzywny przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.). Oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy, jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. druk nr 1633 Sejm RP VII kadencji). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że organ nie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa w załatwieniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r., oddalił wniosek skarżącego o przyznanie mu żądanej sumy pieniężnej. Jak już o tym była mowa, zwłoka organu w załatwieniu sprawy trwała od [...] marca 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. i była wynikiem konieczności poddania analizie – pod kątem żądania zawartego we wniosku – około [...] umów na usługi prawnicze. Podstawę do oddalenia wniosku stanowił art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.