II SAB/Wa 207/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania punktu [...] wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania punktu [...] wniosku W. D. z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. D. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2025 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "1. Kserokopii /skanu/ Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025. 2. Kserokopii /skanu/ Sprawozdania z zakresu przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków w Policji w 2023 r. [...]. 3 Kserokopii /skanu/ Sprawozdania z zakresu przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków w Policji w 2024 r." Wniósł o przesłanie powyższych informacji pocztą e-mail lub pocztą tradycyjną lub umieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Komendy Głównej Policji. Organ w odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2025 r. w załączaniu przekazał kopię "Sprawozdania w sprawie przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków w Policji w 2023 r.", poinformował, że "Sprawozdanie w sprawie przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków w Policji w 2024 r." nie zostało jeszcze opracowane oraz, że wniosek w zakresie udostępnienia kserokopii lub skanu "Planu Kontroli Biura Kontroli KGP na 2025 r." nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. W. D. w skardze z dnia 23 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie punktu 1, tj. udostępnienia kserokopie/skanu/Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczny jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Skarżący w uzasadnieniu odwołując się do treści naruszonych przez organ przepisów wskazał, że podstawowym zadaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów władzy publicznej w taki sposób aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną a działania administracji były transparentne. Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji. W ocenie skarżącego zatwierdzony przez organ plan kontroli na dany rok stanowi dokument podlegający udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.11.2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 473/23 w którym Sąd stwierdził, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2023 jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji od ww. wyroku potwierdził stanowisko sądu pierwszej instancji - sygn. akt III OSK 719/24 z dnia 15.11.2024 r. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocnym Wyroku II SAB/Wa 200/24 z dnia 1 lipca 2024 r. potwierdził, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2024 jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik w uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem organ Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi w ustawowym terminie, tj.: po pierwsze organu udostępnił mu Sprawozdanie z zakresu przyjmowania, rozpatrywania i załatwienia skarg i wniosków w Policji w 2023 r., oraz wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem żądany dokument w postaci "Planu Kontroli" nie jest dokumentem urzędowym. Żądana przez skarżącego informacja nie dotyczy sprawy publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem organu Policji żądana przez skarżącego informacja mogłaby zostać udostępniona jako informacja publiczna tylko wówczas, gdyby przybrała postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wskazany przepis wymaga, bowiem, że aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeżeli nie spełnia tego warunku należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ww. przepisów, ale jest dokumentem wewnętrznym, roboczym. Wprawdzie dokument ten został "zatwierdzony" przez Komendanta Głównego Policji ale de facto nie został przez niego podpisany, bowiem znak graficzny w postaci pieczęci oraz nieczytelny podpis na niej nie spełnia wymogów w zakresie prawidłowości składania podpisu. Nie jest wystarczającym podpisanie się jakimkolwiek znakiem graficznym. Wskazano, że widniejący na pierwszej stronie Planu Kontroli znak jest jedynie ewentualnie parafą i nie ma znaczenia, że został postawiony na imiennej pieczęci. Powyższe oznacza, że Plan Kontroli w istocie nie został ani zatwierdzony ani też podpisany przez Komendanta Głównego Policji lub innego uprawnionego funkcjonariusza publicznego. Nie stanowi ani oświadczenia woli ani oświadczenia wiedzy. Nie został również skierowany do innych podmiotów ani też nie został załączony do akt jakichkolwiek spraw. Dokument związany z planowaniem działalności określonego podmiotu, a takim dokumentem jest przedmiotowy Plan Kontroli jest dokumentem wewnętrznym. Plan Kontroli, jak sam nazwa wskazuje jest planem przygotowań do podjęcia określonych działań kontrolnych, które mają być dopiero podjęte, czyli tym co się zamierza zrobić (Słownik Języka Polskiego PWN), a zatem na tym etapie nie jest to dokument o faktach. Dokumentem o faktach dotyczących kontroli będzie dopiero raport lub protokół z przeprowadzonych kontroli a nie kontroli planowanych. Ponadto pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że Plan Kontroli Biura nie zawiera też danych publicznych w rozumieniu powołanych przepisów o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie zostały spełnione tu wszystkie przesłanki określające pojęcie dokumentu urzędowego. Plan Kontroli nie wchodzi w zakres dokumentacji przebiegu i efektów kontroli. Nie zawiera też wystąpień, stanowisk, wniosków lub opinii podmiotów przeprowadzających kontrolę. Wskazano, że Plan Kontroli jest dokumentem roboczym i wyznacza pewne kierunki działania oraz metodykę prowadzenia kontroli i co istotne nie jest de facto wiążący dla organów Policji ale ma charakter pomocniczy dla określenia pewnego porządku prowadzenia kontroli, i który jest też projektem działania a nie np.: jego rezultatem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i podziela go Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej także p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W ocenie Sądu w sprawie jest bezsporne, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja, tj. Kserokopia /skan/ Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025 stanowi informację publiczną. Powyższe przesądzone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 473/23, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 719/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było konieczne dysponowanie przez Sąd Planem Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025, albowiem nie było wątpliwości, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025 istnieje. Kwestia zaś charakteru tego dokumentu została już wyjaśniona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co wskazano już wyżej. W sprawie tej nie ma przy tym wątpliwości i nie było kwestionowane przez Komendanta Głównego Policji, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025 został zatwierdzony przez organ, co potwierdza jedynie odpowiedź na skargę. Podnoszenie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji, że "Wprawdzie dokument ten został "zatwierdzony" przez Komendanta Głównego Policji ale de facto nie został przez niego podpisany, bowiem znak graficzny w postaci pieczęci oraz nieczytelny podpis na niej nie spełnia wymogów w zakresie prawidłowości składania podpisu." w żaden sposób nie wpływa na kwalifikację żądanego dokumentu jako informacji publicznej. Kwestie czytelnego, czy nieczytelnego podpisu na Planie Kontroli nie przesądzają o jego charakterze. Dla uznania określonej informacji za informację publiczną nie jest przy tym wymagane w każdym przypadku, aby zawarta była ona w dokumencie urzędowym. Odnosząc się do twierdzenia organu, że Plan Kontroli nie stanowi informacji publicznej należy nawiązać do samej istoty żądanego Planu Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025. Wskazania wymaga, że Komenda Główna Policji wykonuje zadania wynikające z zakresu działania oraz funkcji Komendanta Głównego Policji i realizuje m.in. funkcję koordynującą i wykonawczą, w tym o zasięgu ogólnokrajowym, a także m.in. funkcję nadzorczą i kontrolną (§ 2 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 4 Zarządzenia Nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP z 2016 r., poz. 13). Biuro Kontroli KGP, którego Planu Kontroli na 2025 r. dotyczy żądanie punktu 1 wniosku, jest jedną z komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji, a tym samym realizuje w ramach Komendy Głównej Policji zadania publiczne. Zgodnie z § 30 ust. 1 tego Zarządzenia, do zadań Biura Kontroli należy w szczególności: 1) prowadzenie kontroli w zakresie oceny działań jednostek organizacyjnych Policji, biur oraz podmiotów podległych Komendantowi Głównemu Policji albo przez niego nadzorowanych, a także monitorowanie realizacji wniosków i zaleceń pokontrolnych; 2) koordynowanie działań kontrolnych realizowanych przez komórki organizacyjne właściwe do spraw kontroli, analizowanie ich wyników oraz opracowywanie sprawozdań i informacji o efektach kontroli. Żądany w punkcie 1 wniosku Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2025 służy realizacji zadania umożliwiającego Komendantowi Głównemu Policji efektywne zarzadzanie formacją. Jest to zatem informacja o przedmiocie działalności organu władzy publicznej i trybie działania władzy publicznej. Kwestia kontroli podległych jednostek – ustalonego w tym zakresie Planu Kontroli – jest wyrazem realizacji działań przez Komendanta Głównego Policji mających ostatecznie na celu rzeczywistą ocenę działań Policji. Plan Kontroli stanowi punkt wyjścia dla działań kontrolnych w podległych jednostkach. Odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, w której podniesiono m.in., że żądany Plan Kontroli Biura Kontroli KGP na rok 2025 jest dokumentem związanym z planowaniem działalności określonego podmiotu, wskazać należy, że okoliczność ta nie jest sporna. Zwrócić należy jednak uwagę, że Plan Kontroli wskazuje konkretne zadania – przewidziane już (zatwierdzone) – do realizacji, a zatem jest to informacja o faktach. Nadto, sama okoliczność, że Plan Kontroli nie został skierowany do podmiotu zewnętrznego, ani włączony do akt sprawy, co także podnoszone jest w odpowiedzi na skargę, nie przesądza o wewnętrznym, czy roboczym jego charakterze. Za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, wyrażonym w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 18867/23 wskazania wymaga, że "(...) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt IISAB/Wa 473/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "(...) Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu jednostek Policji, w tym o kontrolach dotyczących obszarów działań tych jednostek wobec administrowanych.(...). Zatem zatwierdzony plan kontroli na dany rok stanowi dokument podlegający udostępnieniu w trybie ww. ustawy.(...)". Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W sprawie tej nie ma wątpliwości, co potwierdza odpowiedź na skargę, że żądanie punktu 1 wniosku dotyczyło zatwierdzonego Planu Kontroli Biura Kontroli KGP na rok 2025 r. Zdaniem Sądu żądanie wniosku mieści się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu jednostek Policji, w tym o kontrolach dotyczących obszarów działań tych jednostek. Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowiąc o danych publicznych nie przesądza, że chodzi wyłącznie o informacje zawarte w dokumencie urzędowym. Próba tego rodzaju zawężenia pojęcia "danych publicznych" byłaby nieuprawniona. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który rozpoznawał sprawę dotyczącą Planu Kontroli Biura Kontroli KGP na rok 2023, a także sprawę dotyczącą Planu Kontroli Biura Kontroli KGP na rok 2024 (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 719/24; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2724/24, orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzić należy, że Plan Kontroli Biura Kontroli KGP na rok 2025 nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego. Jest to dokument oficjalny, zatwierdzony, określający zadania Biura Kontroli. Nie jest to dokument roboczy. Przedstawia plan działań określonej kontrolnej jednostki organu wobec jego jednostek podległych, czego organ nie kwestionował. Informacja ta wprawdzie dotyczy wewnętrznej struktury organu tym niemniej wskazuje na jego organizację w zakresie realizacji zadań publicznych. Bez wątpienia przy tym Plan Kontroli Biura Kontroli KGP służy w istocie efektywnemu zarządzaniu przez Komendanta Głównego całą formacją Policji. Przypomnieć jedynie należy, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a do jej podstawowych zadań należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, a także ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145). W ocenie Sądu Plan Kontroli Biura Kontroli KGP stanowi istotny element działalności organu w zakresie oceny działań Policji dokonywanej przez Komendanta Głównego Policji, który jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacji, gdy żądanie punktu 1 wniosku dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni (nie wskazał też wnioskodawcy, aby żądana informacja publiczna udostępniona została w BIP), nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wskazuje jednocześnie, że wyrok zobowiązujący do rozpatrzenia punktu 1 wniosku nie jest równoznaczny z koniecznością udostępnienia informacji publicznej. Jeśli w ocenie organu żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu z uwagi na określone ograniczenia wówczas organ może wydać decyzję, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu punktu 1 wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie 14 dni i choć organ nie zastosował prawidłowo przepisów u.d.i.p., albowiem błędnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to sama ta okoliczność nie daje podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwy sposób zastosowania u.d.i.p. nie stanowi w tej sprawie przesłanki kwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z treści odpowiedzi organu wystosowanej pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. nie wynika, aby zmierzano do celowego pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jak w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.