II SAB/Wa 208/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia punktów 1-5 wniosku skarżącego D. W. z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego D. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. D. W. wystąpił do Prezydenta [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej działek o numerach ew. [...] i [...] z obrębu [...] wchodzących w skład pasa drogowego ul. [...] (droga powiatowa o numerze [...]) położonej na terenie dzielnicy W. [...]. Wniosek zawierał następujące pytania: 1. Kto (imię i nazwisko i stanowisko) nie dokonał obowiązku przekazania do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na w/w działkach? 2. Jakie zostały wyciągnięte konsekwencje wobec osoby, która nie dopełniła obowiązku przekazania do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na w/w działkach? 3. Czy o tym fakcie została powiadomiona prokuratura? 4. Czy prowadzone jest w tej sprawie postępowanie karne? 5. Czy prowadzone jest w tej sprawie postępowanie dyscyplinarne? 6. Dlaczego w myśl art. 12 punkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. Miasto nie dokonało stosownych wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości?  7. Czy właściciel w/w działek składał odwołania od w/w decyzji? 8. Kiedy (miesiąc, rok) zostanie złożony przez Miasto – ZDM wniosek o wykup tego terenu? 9. Czy brak odpowiednich środków pieniężnych jest powodem wstrzymania złożenia takiego wniosku? 10. Czy toczące się postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za grunt pod drogę publiczną (w tym przypadku chodzi o dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest powodem wstrzymania złożenia takiego wniosku? 11. Czy jest jakiś inny powód wstrzymania złożenia takiego wniosku, jeżeli tak, to jaki? Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] przedłużyło termin udzielenia odpowiedzi do dnia 4 marca 2019 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odniósł się do pytań od 1 do 7 oraz poinformował, że: ‒ decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie odcinka ulicy [...] na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w W. dzielnicy W., ‒ decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r. została doręczona do właściwej wówczas jednostki organizacyjnej Urzędu [...], tj. Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] września 2007 r. znak [...] Naczelnik Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa potwierdził brak prawa wniesienia odwołania od powyższej decyzji, ‒ odnośnie pkt 6 wniosku organ wyjaśnił, że jak nadmieniono wyżej, budowa odcinka ulicy [...], między innymi na działkach nr ew. [...] i [...] była realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ‒ właściciele działek wymienionych w treści decyzji nie składali odwołań od wyżej wymienionej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Dyrektor Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa odpowiedział na punkty od 8 do 11 wniosku z [...] stycznia 2018 r. oraz wyjaśnił, że: ‒ odpowiedź na pkt 8 wniosku, została udzielona pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] i nie zachodzą żadne nowe przesłanki bądź dodatkowe informacje powodujące ponowne udzielenie odpowiedzi. Nadmienił, że wnioskodawcą jest właściciel nieruchomości, a nie W. ‒ w odpowiedzi na pkt 9 wniosku organ nadmienił, że brak środków nie ma wpływu na wystąpienie właściciela nieruchomości, którego brak jest powodem niesfinalizowania sprawy wykupu. ‒ w odpowiedzi na pkt 10 i 11 wniosku organ stwierdził, że przedmiotowe pytania nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień ustalenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjonowania działań, ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nadmienił, że udzielone przez Prezydenta [...] odpowiedzi są wymijające. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2019 r., organ powołuje się na decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zezwalającą na budowę odcinka ulicy [...]. Pytanie dotyczyło jednak decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] września 2006 r. Skarżący nadmienił też, że najpierw organ poinformował, iż do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] nie przekazano odpowiednich dokumentów, a następnie poinformował, że do Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Nieruchomościami Skarbu Państwa przekazano decyzję nr [...]. Organ nie wspomniał o decyzji nr [...], mimo że decyzja lokalizacyjna była integralną częścią procesu inwestycyjnego. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował, że wniosek o wykup gruntu znajdującego się w pasie drogowym może złożyć jedynie właściciel nieruchomości. Wcześniej organ informował, że taki wniosek może złożyć również Zarząd Dróg Miejskich, który jest zarządcą tego terenu. Skarżący podkreślił, że jego działania mają na celu uporządkowanie spraw związanych z gospodarką nieruchomościami na terenie Dzielnicy W. [...]. Grunty pod drogami publicznymi dziesiątki lat są własnością podmiotu prywatnego. Skarżący nadmienił też, że Prezydent [...] R. T. nie zapoznał się z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. kierowanym bezpośrednio na jego ręce. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz nadmienił, że udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Pismem z dnia [...] lutego 2019. nr [...] odpowiedział na pkt od 1 do 7, natomiast pismem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] na pkt od 8 do 11 wniosku. W świetle powyższego, zdaniem organu, skargę należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Skarżący D. W. domagał się udostępnienia mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: 1. Kto (imię i nazwisko i stanowisko) nie dokonał obowiązku przekazania do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na ww. działkach? 2. Jakie zostały wyciągnięte konsekwencje wobec osoby, która nie dopełniła obowiązku przekazania do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na ww. działkach? 3. Czy o tym fakcie została powiadomiona prokuratura? 4. Czy prowadzone jest w tej sprawie postępowanie karne? 5. Czy prowadzone jest w tej sprawie postępowanie dyscyplinarne? 6. Dlaczego w myśl art. 12 punkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. Miasto nie dokonało stosownych wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości? 7. Czy właściciel ww. działek składał odwołania od ww. decyzji? 8. Kiedy (miesiąc, rok) zostanie złożony przez Miasto – ZDM wniosek o wykup tego terenu? 9. Czy brak odpowiednich środków pieniężnych jest powodem wstrzymania złożenia takiego wniosku? 10. Czy toczące się postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za grunt pod drogę publiczną (w tym przypadku chodzi o dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest powodem wstrzymania złożenia takiego wniosku? 11. Czy jest jakiś inny powód wstrzymania złożenia takiego wniosku, jeżeli tak, to jaki? W ocenie Sądu pytania zawarte w punktach 1-7 ww. wniosku stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą spraw publicznych. Zdaniem Sądu informacją o sprawach publicznych jest informacja dotycząca kwestii ewentualnego niewypełnienia obowiązku przekazania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], konsekwencji prawnych wobec osoby, która takiego obowiązku nie dopełniła (o ile rzeczywiście obowiązek ten nie został wykonany), powiadomienia o ewentualnym fakcie niewypełnienia obowiązku prokuratury i ewentualnym prowadzeniu w tym przedmiocie postępowania karnego (punkty 1-5 wniosku). Informacją publiczną jest też informacja o braku odpowiednich wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości oraz o odwołaniu od decyzji administracyjnej (punkty 6-7 wniosku). W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., które stanowi odpowiedź na pytania zawarte w punktach 1-7 wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. brak jest jednoznacznej informacji w zakresie punktów 1-5. Należy w tym miejscu zauważyć, że obowiązkiem organu jest udzielanie jasnych i klarownych odpowiedzi na pytania z zakresu informacji publicznej, ani bowiem Sąd, ani też wnioskodawca nie mają obowiązku domyślania się treści tej odpowiedzi. Z tego też powodu Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie punktów 1-5 wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. Odpowiedź na pytania zawarte w punktach 6-7 jest natomiast zamieszczona, w ocenie Sądu, w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. i w tym też zakresie – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę należało oddalić. Odnosząc się do żądania zawartego w punktach 8-11 wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r., podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że informacja publiczna w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy faktów, nie zaś zamiarów, planów, zapowiedzi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 201/12). W ocenie Sądu żądania zawarte w punktach 8-11 ww. wniosku dotyczą właśnie zamiarów i planów organu. Oczywiście, w sytuacji gdyby zamiar wykupu danej nieruchomości został skonkretyzowany i potwierdzony w drodze odpowiednich czynności o charakterze publicznoprawnym, to informacja o takim zatwierdzonym (potwierdzonym) zamiarze stanowiłaby informację o sprawach publicznych. Skoro jednak w sprawie, jak wynika z pisma organu z dnia 24 grudnia 2018 r., brak jest obecnie takiego skonkretyzowanego zamiaru wykupu nieruchomości, to informacja o przyszłych działaniach organu nie stanowi, zdaniem Sądu, informacji o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym też zakresie – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – skarga podlega oddaleniu. Oceniając w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, należało uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono jak w punkcie 2 wyroku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, "rażące", a więc kwalifikowane naruszenie prawa, znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku przez skarżącego, organ w pismach z dnia [...] lutego 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. przedstawił swoje stanowisko. Okoliczność, iż odpowiedź ta nie stanowiła o całościowym załatwieniu sprawy, nie może, zdaniem Sądu, skutkować przyjęciem, iż bezczynność organu miała rażący charakter. Zwrócić też trzeba uwagę, iż korespondencja skarżącego z organem miała miejsce także w 2018 r. i do odpowiedzi wówczas udzielonych skarżącemu organ nawiązywał. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałej części skargę oddalono w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.