II SAB/Wa 218/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi C. T. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. C. T. wystąpił do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wskazując, że jest stroną postępowania w sprawie o podanym w piśmie znaku, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji w zakresie obiegu korespondencji i zawartych w niej dokumentów, tj. ponaglenia z dnia [...] marca 2021 r. wniesionego przez stronę postępowania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego, która wpłynęła do kancelarii ogólnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w miesiącu marcu 2021 r., które wraz z dołączonymi aktami sprawy o wskazanym w piśmie znaku zostało przesłane na adres kancelarii do daty zakończenia ww. sprawy i w dniu [...] marca 2021 r. nadanie przesyłki poleconej na Poczcie Polskiej, w której było pismo z [...] marca 2021 r. Jednocześnie wnioskodawca wniósł o przekazanie potwierdzonych wypisów za odpłatnością niżej wymienionych dokumentów, tj. dziennika podawczego, dziennika korespondencji, książki doręczeń, rejestru teczek i dokumentów z archiwum dotyczące osób z imienia i nazwiska, których ww. korespondencja została przydzielona do załatwienia przez GINB poprzez umieszczenie dyspozycji dotyczącej trybu załatwienia w celu udokumentowania obiegu ww. korespondencji i dokumentu, zgodnie z instrukcją kancelaryjną. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem dnia 15 lutego 2022 r. w odpowiedzi w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie obiegu korespondencji tj. ponaglenia wnioskodawcy z dnia 8 marca 2021 r., wskazał, że pismo to wpłynęło i zostało zarejestrowane przez pracownika kancelarii w dniu 22 marca 2021 r. Tego samego dnia zostało przekazane do pracownika sekretariatu Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego, który przekazał je Dyrektorowi Departamentu, a ten przydzielił je do pracownika prowadzącego sprawę. W dniu 22 marca 2021 r. pracownik prowadzący sprawę przygotował projekt pisma stanowiącego odpowiedź na przesłane przez wnioskodawcę ponaglenie i przekazał pismo do pracownika upoważnionego do podpisu. W dniu 24 marca 2021 r. upoważniony pracownik podpisał pismo. W tym samym dniu została zarejestrowana korespondencja w sprawie. W dniu 26 marca 2021 r. pismo odpowiadające na ponaglenie zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej SA. Organ wskazał, że w zakresie żądania udostępnienia "1) dziennika podawczego; 2) dziennika korespondencji; 3) książki doręczeń" w zakresie dotyczącym obiegu wniesionego przez wnioskodawcę pisma oraz pisma wysłanego do wnioskodawcy, GUNB nie prowadzi dziennika podawczego ani dziennika korespondencji. Odpowiednikiem "książki doręczeń" jest zaś książka nadawcza, zawierająca informację o wszystkich listach poleconych nadanych przez Urząd. Wskazał, że w załączeniu przesyła kopię strony z książki nadawczej z dnia 26 marca 2021 r. odnotowującej wysyłkę pisma GUNB z dnia 24 marca 2021 r. Pozostałe pozycje na stronie - wysyłki w innych sprawach, zostały zanonimizowane. Jednocześnie poinformowano, że przekazanie ww. kopii nie wymaga wniesienia opłaty przewidzianej w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), ponieważ nie wiązało się z poniesieniem dodatkowych kosztów przez Urząd. W odniesieniu do żądania udostępnienia "4) rejestru teczek i dokumentów, z archiwum dotyczące osób z imienia i nazwiska, którym po przejrzeniu i przydzieleniu ww. korespondencji zostały przydzielone do załatwienia przez GINB", organ wskazał że nie stanowią informacji publicznej dane osobowe pracowników załatwiających sprawę, dlatego informacja w tym zakresie nie może zostać udzielona (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 68/18). Pismem z dnia [...] marca 2022 r. C. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (skarga nadesłana została za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi skarżący podniósł, że domagał się udzielenia informacji publicznej przez Dyrektora Biura Organizacyjnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Wniósł o zobowiązanie wymienionego do załatwienia wniosku zgodnie z jego treścią, ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ustalenia osób winnych naruszenia procedury udostępnienia informacji, pociągnięcia na podstawie art. 23 u.d.i.p. do odpowiedzialności Dyrektora Biura Organizacyjnego GUNB (skarżący wskazał, że ciąży na nim obowiązek udostępnienia informacji) i zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu [...] lutego 2022 r. jako strona postępowania w sprawie o wskazanym numerze zwrócił się do Dyrektora Biura Organizacyjnego GUNB o udostępnienie informacji publicznej, i podmiot do którego adresowany był wniosek nie podjął żądnej czynności. Wskazał, że Dyrektor Biura Organizacyjnego powinien był rozpatrzyć wniosek ponieważ do niego był adresowany. Wskazał, że podmiot ten nie odpowiedział pismem informacyjnym. Skarżący podniósł, że stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to czy wiąże się ona z zakresem kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Skarżący wskazał też m.in., że nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, pogląd, że adresat wniosku może ustrzec się przed zarzutem bezczynności w sytuacji faktycznej i prawnej, gdy inny organ GUNB, który nie był kompetentny do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. dokonał czynności (pismo z dnia [...] lutego 2022 r.). Skarżący podniósł, że nie ma wątpliwości, że Dyrektor Biura Organizacyjnego, "jako organ publiczny", do którego został skierowany wniosek, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że powoływany przez skarżącego art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy organów administracji publicznej, a nie poszczególnych departamentów czy biur. Wskazał, że dyrektorzy biur i departamentów nie są organami administracji publicznej. Za bezzasadny uznał zarzut rozpatrzenia sprawy przez niewłaściwy organ - zarzut sprowadzający się do tego. że odpowiedź na wniosek z [...] lutego 2022 r. udzielona została niezgodnie z żądaniem skarżącego, tj. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego w GUNB, a nie przez Dyrektora Biura Organizacyjnego. Ponadto wskazał, że wnioskowana informacja publiczna dotyczyła postępowania prowadzonego w Departamencie Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego w GUNB. Postępowanie znak: [...], do którego odnosił się wniosek skarżącego, dotyczyło ponaglenia C. T. z [...] marca 2021 r. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku Pana C. T. o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] marca 2014 r., znak: [...] (vide: odpowiedź GUNB z [...] marca 2021 r., znak: [...]). Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę podtrzymał skargę. Raz jeszcze podkreślił m.in., że organ, do którego wniosek był adresowany (Dyrektor Biura Organizacyjnego GUNB) ma obowiązek udostępnić informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W sprawie tej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, że nie ma przy tym wątpliwości, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2022 r. wniesiony został do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zaadresowany był do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) i nie zmienia powyższego ustalenia okoliczność wskazania we wniosku również Dyrektora Biura Organizacyjnego tego Urzędu, który organem władzy publicznej nie jest. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, w tym organy władzy publicznej. Dyrektor Biura Organizacyjnego, a zatem jednej z jednostek organizacyjnych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie jest organem władzy publicznej (administracji publicznej), a zatem nie jest podmiotem obowiązanym w świetle ustawy do udostępniania informacji publicznej. Nie stosuje się zatem do niego u.d.i.p. Na dyrektorze jednostki organizacyjnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie spoczywają na gruncie u.d.i.p. żadne ustawowe obowiązki. Organem władzy publicznej na gruncie u.d.i.p. i tym samym podmiotem obowiązanym w świetle u.d.i.p. jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonuje swoje zadania przy pomocy Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Tym samym, zaadresowanie przez skarżącego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pozwalało przyjąć, że wniosek skierowany został do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p., tj. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zmienia tego i pozostaje bez znaczenia w sprawie wskazanie w tym wniosku przez skarżącego również Dyrektora konkretnej komórki organizacyjnej Urzędu, tj. w tym przypadku Dyrektora Biura Organizacyjnego. W świetle powyższego skierowanie do Sądu skargi z dnia [...] marca 2022 r. za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2022 r., pozwalało przyjąć, z uwagi na ochronę praw jednostki, że jest to skarga na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i dokonać kontroli działania organu władzy publicznej w przedmiocie tego wniosku na gruncie u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Jak wskazano już wyżej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest na gruncie u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu żądane we wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. informacje dotyczące obiegu korespondencji wniesionej przez wnioskodawcę, a także sposobu przyjmowania spraw, stanowią informację publiczną, tj. informację o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e oraz f u.d.i.p.). Treść wniosku pozwalała zakwalifikować żądane informacje jako informację publiczną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił wnioskodawcy (pismem z dnia [...] lutego 2022 r.) w ustawowym terminie żądanej w tym zakresie informacji publicznej. Skarga nie jest tym samym zasadna. W odniesieniu do żądania dotyczącego udostępnienia dziennika podawczego, dziennika korespondencji, książki doręczeń w związku z korespondencją, o której mowa we wniosku, organ poinformował wnioskodawcę, że nie prowadzi dziennika podawczego ani dziennika korespondencji. Przesłał przy tym wnioskodawcy kopię strony książki nadawczej stanowiącej odpowiednik "książki doręczeń", o której mowa we wniosku. Odnosząc się natomiast do żądania "rejestru teczek i dokumentów, z archiwum dotyczące osób z imienia i nazwiska, którym po przejrzeniu i przydzieleniu ww. korespondencji zostały przydzielone do załatwienia przez GINB" wskazania wymaga, że tak sformułowane żądanie jest na tyle niekonkretne, że nie można go kwalifikować jako informacji publicznej. Przyjmując, że wnioskodawcy chodziło o uzyskanie imion i nazwisk pracowników, którym przydzielono sprawy, a nie podejmowali oni decyzji, stwierdzić należy, że powyższe nie stanowi informacji o sprawie publicznej, co prawidłowo stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wobec bezzasadności wniesionej skargi podlegała ona oddaleniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku.