II SAB/Wa 228/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na rzecz M. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. M. S. (zwany dalej "Skarżącym") zwrócił się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (zwana dalej "Kancelarią PRM") z wnioskiem z [...] stycznia 2025r., na podstawie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016r., poz. 1764 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji publicznej (na adres e -PUAP) w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Rada Ministrów przed podjęciem uchwały z [...] grudnia 2024r. nr [...] w sprawie przeciwdziałania negatywnym skutkom kryzysu konstytucyjnego w obszarze sądownictwa (M.P., poz. 1068) zasięgnęła opinii ekspertów prawnych na temat podstaw prawnych do odmowy publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej Skarżący zwrócił się o udostępnienie treści ww. opinii. 2. Szef Kancelaria PRM udzielił [...] lutego 2025r. Skarżącemu odpowiedzi, informując, że nie posiada informacji we wnioskowanej sprawie. 3. Skarżący 7 lutego 2025r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Kancelarii PRM w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: rozpoznanie sprawy poza kolejnością, w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z [...] stycznia 2025r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt postępowania, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 1050 zł (50 zł za każdy dzień bezczynności od dnia upływu terminu do rozpoznania wniosku - [...] stycznia 2025r. - do dnia wniesienia skargi) oraz zobowiązanie organu do zwrotu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi. Skarżący w związku z tym zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP- przez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w terminie określonym w ustawie; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie (do [...] stycznia 2025r.). Skarżący w uzasadnieniu skargi, wskazał, że w związku z nierozpoznaniem ww. wniosku skierował [...] stycznia 2025r. ponaglenie za pośrednictwem portalu ePUAP, które pozostało bez odpowiedzi. Organ również nie poinformował Skarżącego o przedłużeniu terminu na rozpoznanie wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z tego jasno wynika, że nie rozpoznano wniosku i Kancelaria PRM pozostaje w bezczynności. Zdaniem Skarżącego bezczynność ta ma przy tym charakter rażący, gdyż nie ma obiektywnego uzasadnienia. Organ mimo upływu ponad miesiąca od złożenia ww. wniosku i skierowania ponaglenia, ignoruje konstytucyjny i ustawowy obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Żądana informacja ma charakter prosty i byłaby możliwa do udostępnienia niemalże "od ręki". Nie trzeba dokonywać szczególnych operacji, aby ustalić, czy Rada Ministrów zasięgała opinii prawnych i czy je posiada. W takich okolicznościach Sąd powinien zapewnić, by Kancelaria PRM prawidłowo odpowiadała na wnioski o dostęp do informacji publicznej i nie utrudnił opinii publicznej zapoznania się z informacjami, które mogą je zasadnie interesować. Skarżący w związku z tym wskazuje, że nałożenie na organ ww. grzywny byłoby zasadne. 4. Szef Kancelarii PRM w odpowiedzi na skargę z 7 lutego 2025r. wniosła o jej oddalenie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a.") - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zaszła w sprawie, gdyż przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej – Kancelarii PRM. 2. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sąd wskazuje ponadto, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej): - nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), - nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot, będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom, ani nie udostępni w ustawowym terminie – w drodze czynności materialno-technicznej w sposób i formie zgodnej z wnioskiem – żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, ani też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o ww. okolicznościach, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wniesienia skargi. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p. 3. Zdaniem Sądu w świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości i nie jest sporne w sprawie, że Skarżący był, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany przez Skarżącego do Szefa Kancelarii PRM, który był podmiotem zobowiązanym (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). do terminowego udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, czego jednak nie uczynił. W sprawie nie było też sporne, że wnioskowana informacja posiadała walor informacji publicznej. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 ust 1 u.d.i.p. Wskazać należy, że określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 października 2021r. sygn. akt III OSK 3461/21; 7 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3195/21). Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Tym samym organ w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien podjąć działania wyżej wskazane przez Sąd, w tym albo udostępnić żądane informacje w formie czynności materialno-technicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), albo wskazać, że nie posiada wnioskowanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Skoro wniosek Skarżącego wpłynął do organu [...] stycznia 2025r., to odpowiedzi na ten wniosek należało udzielić do [...] stycznia 2025r. Odpowiedź, w której poinformowano, że organ nie posiada żądanej przez Skarżącego informacji została natomiast napisana [...] lutego 2025r., czyli z miesięcznym opóźnieniem, już po tym jak Skarżący złożył do WSA w Warszawie skargę. 4. Tym samym za w pełni zasadną, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., należało uznać skargę na bezczynność Szefa Kancelarii PRM. Sąd nie zobowiązał jednak organu do udzielenia informacji publicznej, choć Skarżący o to wnosił, gdyż Szef Kancelarii PRM wyjaśnił w piśmie stanowiącym odpowiedź na ww. wniosek o udzielenie informacji publicznej, że nie posiada wnioskowanej informacji. Zasadnym było zatem stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącego (punkt pierwszy sentencji). 5. Zdaniem Sądu w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych sprawy na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast postulat Skarżącego o uznanie, że w sprawie mieliśmy do czynienia z rażącym charakterem ww. bezczynności (punkt drugi sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Wykładnia językowa "rażącego naruszenia prawa" wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015r. sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Zaniechanie realizacji ww. wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie było bowiem skutkiem celowego działania, czy lekceważenia osoby wnioskującej, a spowodowane było tym, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, że pracownicy Kancelarii PRM musieli jednoznacznie ustalić, że opinie prawne, o których udostępnienie wniósł Skarżący, nie znajdowały się w posiadaniu organu. Tym samym Sąd uznał, że bezczynność Szefa Kancelarii PRM nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd wskazuje ponadto, że Sąd - na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. - w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sąd w sprawie rozpoznawanej nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę w tym zakresie oddalił. Sąd podziela bowiem pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 490/17, że decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. W okolicznościach sprawy Sąd uznał, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. 6. Sąd o kosztach postępowania postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.