II SAB/Wa 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. M. G. (dalej "skarżący") wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "organ" lub "Minister") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) dostarczenia pism - wraz załącznikami - z interwencjami posłów i/lub senatorów skierowanymi do Ministra od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. włącznie, w sprawie Biblioteki Narodowej. 2) dostarczenia odpowiedzi Ministerstwa na ww. interwencje, wraz z załącznikami, 3) informacji ile pism z interwencjami od posłów i senatorów wpłynęło do Ministerstwa od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. włącznie, w sprawie Biblioteki Narodowej. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] listopada 2024 r. organ poinformował skarżącego, że w we wskazanym okresie do MKiDN skierowane zostało jedno pismo tego rodzaju, które organ przekazuje w załączeniu. Organ wyjaśnił, że załączniki do tego pisma to korespondencja od osoby prywatnej, która nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie jest dokumentem urzędowym lecz prywatnym. Organ podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dalej organ wskazał, że na rozróżnienie pomiędzy dokumentami urzędowymi i prywatnymi zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 4 czerwca 2012 r., sygn. akt. II SAB/Wa 102/12, LEX nr 1230664. Wskazał on, iż "dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu". Ponadto Minister poinformował skarżącego, że ww. interwencja została przekazana ówczesnemu kierownictwu Ministerstwa. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na interwencję nie została udzielona pisemna odpowiedź. W sprawie znajduje się notatka o tym, że sprawa została wyjaśniona w trakcie ustaleń roboczych. W dniu 30 grudnia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiecie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, albowiem naruszył on art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej; 2) zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek; 3) pouczenie organu co oznacza słowo "niezwłocznie" i wyrażenie "bez zbędnej zwłoki"; 4) nałożenie grzywny na organ, a jeśli jest to dopuszczalne przez prawo, to o zasądzenie tej grzywny na jego rzecz; 5) przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych; 6) dostarczanie pism wyłącznie drogą elektroniczną. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał załączników do wnioskowanej przez niego interwencji. Skarżący podniósł, że jak wynika z pisma posłanki K. P., załącznik ten to pismo wieloletniego pracownika Biblioteki Narodowej. Pracownik ten pracuje na rzecz Biblioteki Narodowej i realizuje zadania publiczne, jakie zobowiązana jest realizować Biblioteka Narodowa: zadania statutowe, ustawowe i konstytucyjne. Zdaniem skarżącego kontekst wskazuje, że załączniki stanowią informacje o funkcjonowaniu Biblioteki Narodowej. Są to więc informacje publiczne, ponieważ dotyczą spraw publicznych. Ponadto skarżący wskazał, że dotychczas wygrał już dwie sprawy z Ministrem, w których WSA orzekł bezczynność organu i nakazał zwrócić koszty sądowe. Sąd nie ukarał organu grzywną. Zdaniem skarżącego zdyscyplinowanie Ministra jest zdecydowanie potrzebne. Dotychczas, w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, które skarżący wygrywał, Sąd ograniczał się do zasądzenia zwrotu kosztów sądowych w wysokości 100 zł, nie nakładał grzywien i unikał stwierdzenia, że skarżone organy naruszyły prawo w sposób rażący. Skarżący zwrócił uwagę, że od złożenia skargi do Sądu, a uzyskaniem wyroku mija co najmniej kilka miesięcy. Zdaniem skarżącego taki stan rzeczy jest sprzeczny z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz z art. 3 ust. 2 u.d.i.p. W sytuacji, kiedy wyrok zapada dopiero po co najmniej kilku miesiącach, wiele informacji może się zdezaktualizować, a dostarczenie ich po uprawomocnieniu się wyroku trudno nazwać niezwłocznym uzyskaniem informacji. W ocenie skarżącego w sposób systemowy naruszany jest art. 3 ust. 2 u.d.i.p., czyli – w gruncie rzeczy – art. 61 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że Sąd ma do tego środki w postaci zasądzania grzywien i stwierdzanie rażącego naruszenia przepisów przez organy. Skarżący zwrócił się do Sądu o korzystanie z tych środków i traktowanie naruszenia art. 61 Konstytucji RP jako poważne i godne potępienia naruszenie jednego z najważniejszych praw konstytucyjnych przysługujących obywatelom. W ocenie skarżącego zasądzanie jedynie 100 zł zwrotu za koszty sądowe i to po wielu miesiącach od złożenia skargi, to środek niewystarczający i nie licujący z powagą naruszenia art. 61 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego tak niegroźne konsekwencje dla organu naruszającego prawo do informacji rozzuchwalają kierownictwo tego organu i doprowadzają do przekonania, że wolno im absolutnie wszystko, ponieważ stać ich na uszczerbek tak niskiej kwoty jak 100 zł z budżetu ich jednostki. Zdaniem skarżącego zaniechanie zasądzania grzywien i stwierdzeń rażącego naruszenia art. 61 Konstytucji RP szkodzi także sądom administracyjnym. Organy będą bowiem działały wadliwie i to działanie będzie przejawiało się w ich ułomnych odpowiedziach (lub braku odpowiedzi) na wnioski o udzielenie informacji publicznej. Na dalszym etapie odpowiedzi te (lub braki odpowiedzi) będą przedmiotami skarg do sądów administracyjnych. W ten sposób sądy same ułatwiają to negatywne zjawisko generowania coraz większej liczby wadliwych odpowiedzi i coraz większej liczby skarg do sądów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ zwrócił uwagę, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Minister powtórzył stanowisko wyrażone w udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek. W ocenie organu nie sposób mówić w tym przypadku o bezczynności, a już z pewnością nie można twierdzić o bezczynności mającej postać rażącego naruszenia prawa. Tym samym brak jest uzasadnienia do nałożenia na organ grzywny, tak jak chce tego skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Sporne w sprawie jest natomiast, czy wniosek skarżącego w całym zakresie dotyczył informacji publicznej. Przypomnieć należy, że skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. żądał udostępnienia: 1. interwencji posłów i/lub senatorów skierowanych do Ministra od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. włącznie, w sprawie Biblioteki Narodowej, 2. odpowiedzi Ministerstwa na ww. interwencje, wraz z załącznikami, 3. informacji ile pism z interwencjami od posłów i senatorów wpłynęło do Ministerstwa od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. włącznie, w sprawie Biblioteki Narodowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Uprawnienia posłów i senatorów do podejmowania interwencji wynikają z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2024 r. poz. 907). Przepis ten stanowi, że poseł lub senator ma prawo podjąć - w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich - interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także w jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania. Podjęta przez posła lub senatora interwencja jest zatem realizacją tego uprawnienia. Jest ona działaniem posła albo senatora, który ma zamiar uzyskania informacji o przebiegu sprawy rozpatrywanej przez dany podmiot, bądź też doprowadzenie do jej ostatecznego rozstrzygnięcia (K. Grajewski, J. Stelina, P. J. Uziębło, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Lex). Interwencja ta ma zatem charakter publiczny. Wobec tego informację publiczną stanowić będą zarówno same interwencje, udzielone na nie odpowiedzi, jak i dane statystyczne dotyczące ilości złożonych interwencji w określonym okresie. W takim też zakresie organ udostępnił skarżącemu żądaną przez niego informację publiczną. Organ uczynił to pismem z dnia [...] listopada 2024 r. W powyższym piśmie organ wskazał również skarżącemu, że informacji publicznej nie stanowi załącznik do udostępnionej mu interwencji, albowiem jest to korespondencja osoby prywatnej. Sąd taką ocenę organu podziela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p. dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest informacją publiczną żądanie obejmujące dokument wniosku złożonego w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2703/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie pozostają aktualne w niniejszej sprawie. Załącznik do wnioskowanej przez skarżącego interwencji jest pismem osoby prywatnej skierowanym do posła. Stanowi on zatem dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Oceny tej nie zmienia to, że osoba ta jest pracownikiem Biblioteki Narodowej, ani też, że tematyka tego pisma może dotyczyć funkcjonowania Biblioteki Narodowej. Wobec powyższego należy uznać, że skarga jest niezasadna, albowiem organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2024 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.