II SAB/Wa 284/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r., przesłanym drogą elektroniczną, J. K. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii protokołów ze wszystkich rad budowy, jakie odbyły się dla inwestycji [...] w okresie między 1 września 2013 r., a dniem złożenia tego wniosku. Organ w nawiązaniu do powyższego wniosku pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że udzielenie informacji w żądanym przez niego zakresie wymaga analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy pod kątem udostępnienia żądanych danych. W związku z powyższym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano przewidywany termin zakończenia sprawy do dnia 7 lutego 2014 r. Następnie pismem z dnia 24 lutego 2014 r. organ odpowiadając na wniosek J. K. z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformował go, iż protokoły o udostępnienie których wnosił nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Wskazano przy tym, że protokoły z rad budowy nie są dokumentami wiążącymi dla Zamawiającego. Są to dokumenty wewnętrzne o roboczym charakterze, służące przede wszystkim prezentowaniu niewiążących poglądów i opinii uczestników rady budowy. Dokumenty wewnętrzne nie stanowią natomiast informacji publicznej, nawet jeśli służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 452/13. W dniu 18 marca 2014 r. J. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej, tj. kopii protokołów z rad budowy dla inwestycji [...]. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jego wniosek był silnie umotywowany okolicznościami inwestycji polegającej na budowie autostrady [...]. Jest to bowiem najdłużej budowany w historii Polski odcinek autostrady (budowa rozpoczęła się w 2007 roku i do dziś nie zakończyła), dwukrotnie wyrzucono z kontraktu wykonawcę, istnieją liczne kontrowersje dotyczące tej inwestycji, sposobu jej przygotowania i wykonawstwa, a także nadzoru ze strony GDDKiA. W interesie strony publicznej - w tym wypadku inwestora, czyli GDDKiA jest zatem pełna jawność i transparentność w odniesieniu do tej inwestycji, aby ukrócić spekulacje i wykazać bezsprzecznie, że zgodnie z twierdzeniami inwestora, cała wina za opóźnienia spoczywa na poprzednim wykonawcy (firmie [...]). Skarżący zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie szczególnie istotne są kwestie techniczne, bowiem do tego sprowadza się spór między poprzednim wykonawcą i inwestorem (wykonawca twierdził bowiem, że projekt obiektu mostowego [...] jest wadliwy i niemożliwa jest jego realizacja w sposób bezpieczny). Istotne jest zatem, aby publiczne i powszechnie dostępne były wszystkie materiały na ten temat, gdyż tylko w ten sposób obywatele mogą realizować swoje prawo do kontroli w jaki sposób realizowane są inwestycje publiczne. Twierdzenie, że protokoły z rad budowy nie stanowią informacji publicznej, rodzi natomiast podstawy do podejrzenia, że GDDKiA stara się ukryć przed obywatelami faktyczne okoliczności tej sprawy. Może na to wskazywać również fakt uporczywego i niczym nieuzasadnionego opóźniania udostępnienia informacji publicznej w tej sprawie. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem podlegają podstawowemu kryterium – odnoszą się do spraw publicznych, tj. sposobu wydatkowania środków publicznych. Skarżący zarzucił, że działanie organu ma charakter celowy i jest wyliczone na opóźnianie udostępnienia informacji i zniechęcenie obywateli do korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej. Przekroczenie obu terminów zapisanych w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. 14 - dniowego na udzielenie odpowiedzi, a następnie dwumiesięcznego na udostępnienie informacji, uzasadnia natomiast stwierdzenie, że do bezczynności organu doszło z rażącym naruszeniem prawa. W konkluzji skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, gdyż nie doszło do wydania żadnej decyzji administracyjnej. Nie służą mu zatem inne środki zaskarżenia tylko skarga na bezczynność organu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż długotrwałość niniejszego postępowania wynikała ze złożoności materii jaką obejmował swoim zakresem wniosek złożony przez skarżącego. Ponadto, obciążenie zadaniami pracowników komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację spraw związanych z dostępem do informacji publicznej jest duże i nie pozwoliło na niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy. W rezultacie jednak organ, przyjmując podany w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. sposób kwalifikacji protokołów z rad budowy jako informacji nieposiadającej charakteru publicznego, wyczerpująco i prawidłowo dokonał oceny faktycznej i prawnej przedmiotowej sprawy. Organ kwalifikując wnioskowane informacje jako nieposiadające waloru informacji publicznej nie miał natomiast podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, organ poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Sprawa została zatem załatwiona prawidłowo, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie pozostawał w bezczynności. Organ za niezasadny uznał też zarzut skargi dotyczący zakwalifikowania wnioskowanych protokołów z rad budowy jako informacji niemającej charakteru informacji publicznej. Organ zaznaczył, że rady budowy, z których protokołów (kopii) żąda skarżący są zebraniami, które odbywają się z udziałem Inżyniera Kontraktu i Przedstawiciela Wykonawcy. O roboczym charakterze tych zebrań świadczy fakt, że skupiają się one na omówieniu technicznej strony realizacji kontraktu. Zebrania te mają także wewnętrzny charakter. Przedstawiciel Zamawiającego może wziąć udział w zebraniu według własnego uznania. Inne osoby mogą uczestniczyć w zebraniach tylko i wyłącznie kiedy zdaniem Inżyniera Kontraktu ich udział będzie konieczny i pożądany. Analogicznie, protokoły z rad budowy są dokumentami wytworzonymi w celu opisania zajętych w czasie zebrań stanowisk. Nie można im przypisać waloru ostateczności, a tym samym nie przekuwają się one na wiążące stanowisko podmiotu publicznego, jakim jest zamawiający organ, wobec czego uznać należy je za dokumenty wewnętrze. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2014 r. ustosunkowując się do powyższego stanowiska organu, podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo podniósł, że informacja publiczna o którą wnioskował, tj. protokoły z rad budowy dla inwestycji [...] była mu już wcześniej udostępniana, to znaczy udostępniano mu już wcześniej protokoły z rad budowy dla tej samej inwestycji, ale sporządzone w 2013 roku. W dniu [...] maja 2013 r. zwrócił się bowiem do GDDKiA z nieomal identycznym wnioskiem jak ten, którego dotyczy niniejsza sprawa i przy piśmie z dnia 12 lipca 2013 r. wnioskowaną informację mu udostępniono. Tym samym GDDKiA po analizie stanu prawnego doszła wówczas do słusznych wniosków uznając protokoły z rad budowy dla inwestycji [...] za informację publiczną. Skarżący ponownie podniósł, że wnioskowana informacja ma kluczowe znaczenie dla przejrzystości i transparentności wydatkowania środków publicznych. Zaznaczył przy tym, że inwestycja polegająca na budowie autostrady [...], a w szczególności wchodzący w skład tej inwestycji most autostradowy w [...] jest obiektem licznych publikacji prasowych. Jednocześnie wskazując na długotrwałe rozpatrywanie niniejszej sprawy przez organ ponownie wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że do bezczynności organu doszło z rażącym naruszeniem prawa. Do powyższego pisma załączona została kopia pisma GDDKiA z dnia 12 lipca 2013 r. skierowanego do skarżącego, dotyczącego przekazania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w wersji PDF) protokołów z rad budowy na [...], odcinek [...], które odbyły się od stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) stanowi natomiast, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931) minister właściwy do spraw transportu jest naczelnym organem administracji państwowej właściwym w sprawach przygotowania budowy i eksploatacji autostrad działającym przy pomocy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W świetle powyższych uregulowań nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez J. K. informacja w postaci kopii protokołów ze wszystkich rad budowy, jakie odbyły się dla inwestycji [...] w okresie między 1 września 2013 r., a dniem złożenia przez skarżącego wniosku, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci kopii protokołów z rad budowy, jakie odbyły się dla inwestycji [...] w okresie między 1 września 2013 r., a dniem złożenia przez skarżącego wniosku, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter dokumentów wewnętrznych mają w ocenie Sądu żądane przez skarżącego kopie protokołów z rad budowy dla inwestycji [...]. Rady budowy to zebrania robocze, które odbywają się w ramach nadzoru sprawowanego przez Inżyniera Kontraktu w imieniu Zamawiającego nad realizacją danej inwestycji. Biorą w nich udział przedstawiciele Inżyniera Kontraktu oraz reprezentanci Wykonawcy. Mogą w nich brać udział także przedstawiciele Zamawiającego. Ich celem jest zaś zweryfikowanie postępu robót, omówienie bieżących problemów technicznych związanych z realizacją robót oraz przedstawienie swoich stanowisk i poglądów przez uczestników rady budowy. Protokoły dokumentujące przebieg poszczególnych rad budowy nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie dotyczą one realizacji konkretnej inwestycji ze środków publicznych, ale jeżeli nawet dokumentują sferę faktów (przebieg realizacji inwestycji), to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności i nie przesadzają o kierunkach działania organu w związku z realizacją danej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku J. K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii protokołów z rad budowy dla inwestycji [...]. Skoro bowiem żądane dokumenty nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej ich udostępnienia, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku J. K. z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, należy uznać za nieuzasadniony. Wniosek nie dotyczył bowiem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowa była zatem forma w jakiej organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, a mianowicie forma pisma z dnia 24 lutego 2014 r., a nie decyzji, w którym poinformował go, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje natomiast fakt, iż w odpowiedzi na wcześniejszy wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. organ udostępnił mu protokoły z rad budowy dla inwestycji [...] sporządzone w 2013 roku, uznając je błędnie za informację publiczną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.