II SAB/Wa 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosków z 25 października 2012 r. oraz z 13 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. T. L. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji dotyczących wynajęcia nowych pomieszczeń biurowych dla GDDKiA, zwłaszcza w zakresie: 1. czy przy wyborze nowych powierzchni na biura dla Centrali GDDKIA został zastosowany konkurencyjny tryb w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych, 2. jeżeli dla wyboru nowych powierzchni na biura dla Centrali GDDKIA nie zastosowano trybu postępowania przetargowego - to na jakiej podstawie dokonano wyboru, kto i w zakresie jakich kompetencji tego dokonał, w jaki sposób dokonał oceny wartości stawki za czynsz najmu, 3. kto i w zakresie jakich kompetencji dokonał ustalenia warunków dla oczekiwanego standardu i wielkości wynajmowanych powierzchni, lokalizacji, dostępności mediów, wymaganego wyposażenia. Ponadto, w przypadku gdy została zawarta umowa na wynajem nowych powierzchni biurowych dla Centrali GDDKIA wnioskodawca wniósł, o przesłanie mu kserokopii wraz z załącznikami i ustaleniami. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. i) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.) nabycie własności nieruchomości oraz innych praw do nieruchomości, w szczególności dzierżawy i najmu jest wyłączone spod jej stosowania. Do określenia warunków (lokalizacja, standard, wyposażenie itp.) oraz wyboru powierzchni biurowej została powołana w GDDKiA komisja, która na podstawie dziesięciu złożonych ofert cenowych, wybrała najkorzystniejszą cenowo ofertę zarządcy budynku [...]. GDDKiA, na podstawie zawartej umowy, będzie ponosiła niższe o 8 mln koszty wynajmu od obecnie ponoszonych wydatków na wynajem siedziby. W nawiązaniu do otrzymanej odpowiedzi od organu, T. L. w dniu [...] listopada 2012 r. zwrócił się o udostępnienie dodatkowych informacji w następującym zakresie: 1. przesłania informacji o składzie komisji, która dokonała wyboru najkorzystniejszej oferty na najem powierzchni biurowej dla nowej siedziby GDDKiA, 2. przesłania kopii umowy na najem powierzchni biurowych dla nowej siedziby GDDKiA w budynku [...], 3. przesłania kopii dziesięciu złożonych ofert cenowych na podstawie których komisja dokonała wyboru najkorzystniejszej oferty na najem nowej siedziby GDDKiA, 4. poinformowania, czy w nowej siedzibie w budynku [...] będą znajdowały się pomieszczenia dla Oddziału GDDKiA w [...], 5. przesłania kopii umowy na najem powierzchni biurowych GDDKiA przy ulicy [...] w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z [...] listopada 2012 r. powtórzył wcześniejszą argumentację. Dodatkowo poinformował wnioskodawcę, że przebieg czynności zmierzających do podpisania umowy z wynajmującym, a w szczególności treść składanych ofert, skład komisji i przebieg negocjacji podlegają regułom określonym Kodeksem cywilnym. Należy zatem uznać, że informacje, o które wnioskodawca prosi nie stanowią informacji publicznej. Należy również zwrócić uwagę na to, że GDDKiA jest w zakresie tych informacji związana art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie organ zapewnił wnioskodawcę, że dokumentacja związana z wydatkowaniem środków publicznych jest weryfikowana i kontrolowana przez uprawniony organ tj. Najwyższą Izbę Kontroli przy corocznym badaniu wykonania budżetu. Nie ulega zatem wątpliwości, że również w tym zakresie działalność GDDKiA podlegać będzie kontroli NIK. Dodatkowo, wskazując na dużą ilość składanych przez T. L. wniosków, organ zasugerował mu zapoznanie się z treścią Rozdziału 4 ustawy o finansach publicznych, określającego zakres informacji dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, jakie jednostka sektora finansów publicznych może podawać do publicznej wiadomości. W zakresie natomiast zawartego we wniosku pytania 4, organ poinformował wnioskodawcę, że w nowej siedzibie w budynku [...] nie będą znajdowały się pomieszczenia dla Oddziału [...] GDDKiA. Jednocześnie zwrócił uwagę, że budynek, w którym znajduje się w chwili obecnej siedziba Oddziału GDDKiA w [...] jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie trwałym GDDKiA. W dniu [...] grudnia 2012 r. T. L. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: a) zawartej umowy na najem powierzchni biurowych dla nowej siedziby GDDKiA w budynku [...]; b) zawartej umowy na najem powierzchni GDDKiA przy ulicy [...] w [...]; c) informacji o składzie komisji, która dokonała wyboru najkorzystniejszej oferty na najem powierzchni biurowej dla nowej siedziby GDDKiA; d) dziesięciu ofert cenowych na podstawie których komisja, o której mowa w punkcie c) dokonała wyboru najkorzystniejszej oferty na najem nowej siedziby GDDKiA. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosków z [...] października 2012 r. oraz z [...] listopada 2012 r. w terminie 7 dni od doręczenia odpisu wyroku, nałożenie na organ grzywny (o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.), stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, powołując się obszernie na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że żądane przez niego informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, a zatem skarga na bezczynność organu jest zasadna. Uzasadniając zarzut, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżący zauważył, że art. 149 § 1 P.p.s.a. ma m.in. na celu urzeczywistnienie zasady przewidzianej w art. 4171 § 3 K.c. tj. możliwości żądania odszkodowania od organu, który nie wykonał swoich obowiązków (wyrok NSA z 17 października 2012, sygn. akt I OSK 2443/12). Należy zatem zauważyć, że budzi wątpliwość konstytucyjną uzależnianie stwierdzenia naruszenia prawa od jego rażącego przymiotu, bowiem art. 77 ust. 1 Konstytucji nie posługuje się taką przesłanką (a w konsekwencji również art. 4171 § 3 K.c. nie uzależnia odpowiedzialności od rażącego naruszenia prawa). Jest to zatem w istocie ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania czemu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie sprzeciwiał się na gruncie innych przepisów. W szczególności w wyroku z dnia [...] grudnia 2001 r. ([...]) TK zakwestionował art. 418 K.c. w zakresie, w jakim uzależniał dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa od wykazania przesłanki winy funkcjonariusza. W ocenie skarżącego, powyższe prowadzi do wniosku, że pojęcie rażącego naruszenia prawa użyte w art. 149 § 1 P.p.s.a. wymaga jak najszerszej interpretacji, mającej na celu umożliwienie zastosowania art. 4171 § 3 K.c. W konsekwencji jest oczywistym, że jakikolwiek brak udzielenia odpowiedzi przez organ, co do żądania dostarczenia kopii umów stanowi rażące naruszenie ustawy. Podobnie należy ocenić odpowiedź organu, co do braku zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie żądania przekazania ofert oraz składu komisji. Gdyby bowiem uznać, że tego typu odpowiedź nie stanowi rażącego naruszenia prawa przez organ, to każda jednostka obowiązana do dostarczenia informacji mogłaby w bardzo prosty sposób obejść sankcję rażącego naruszenia ustawy poprzez odpowiadanie w terminie na wszelkie wnioski jednym prostym zdaniem: "żądana informacja nie stanowi informacji publicznej". Skarżący podkreślił też, że już wielokrotnie zwracał się do GDDKiA o udostępnienie różnych informacji, a bezczynność organu w zakresie udostępnienia tych informacji była potwierdzona wyrokami sądu. Dlatego też bezczynność organu w niniejszej sprawie stanowi swoistą recydywę. Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny skarżący podkreślił natomiast, że taki środek może zdyscyplinować organ do poważnego traktowania skarżącego i udzielania informacji zgodnie z prawem. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że brak nałożenia grzywny oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa umożliwiającego dochodzenie odszkodowania (i pociągnięcie do odpowiedzialności odpowiedniego funkcjonariusza organu) skutkuje brakiem jakichkolwiek negatywnych konsekwencji po stronie organu. Jeżeli zatem organ nie będzie ponosił konsekwencji za takie działania, to oczywistym jest, że nadal nie będzie udostępniał informacji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uzasadniając powyższy wniosek organ wskazał, iż działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., w zakresie swojej właściwości, uwzględnił skargę wydając w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji publicznej. Na potwierdzenie powyższego organ załączył do odpowiedzi na skargę decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wraz z dowodem nadania. Organ podniósł jednocześnie, iż skarżący w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. złożył do GDDKiA [...] wniosków o udzielenie informacji publicznej, w których łącznie było około 130 pytań, dotyczących szerokiego aspektu działalności GDDKiA. Taka ilość wniosków powoduje zaś duże zaangażowanie pracowników, którzy wykonując czynności związane z udzieleniem odpowiedzi skarżącemu muszą pozostałe swoje obowiązki wykonywać w godzinach nadliczbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Wskazać jednocześnie należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego nie zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05. Lex nr 188791; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7). Taka sytuacja zaistniała w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie. Skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie udostępnienia żądanej przez niego we wnioskach z [...] października 2012 r. oraz z [...] listopada 2012 r. informacji publicznej. Po wniesieniu przez T. L. skargi do Sądu organ w dniu [...] styczna 2013 r. wydał decyzję administracyjną, w której odmówił udzielenia żądanych informacji. W tej sytuacji postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i należało je w tym zakresie umorzyć. Z uwagi jednak na to, że w dacie wystąpienia ze skargą występowała bezczynność, gdyż żądane informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza przebiegu postępowania oraz podejmowanych przez organ czynności w sprawie doprowadziła Sąd do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ w ustawowym 14-dniowym terminie udzielił odpowiedzi zarówno na wniosek skarżącego z [...] października 2012 r., jak i na wniosek z [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ częściowo udzielił skarżącemu żądanych informacji, a odnośnie pozostałych informacji stanął na stanowisku, że nie stanowią one informacji publicznej. Po wniesieniu skargi do Sądu organ w trybie samokontroli zmodyfikował swoje pierwotne błędne stanowisko uznając, że informacje których nie udostępnił skarżącemu stanowią informację publiczną, jednak zachodzą przesłanki do odmowy jej udostępnienia. W tej sytuacji, mając na względzie, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), w ocenie Sądu nie można bezczynności organu przypisać cech rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, na zasadzie art. 201 § 1 i art. 209 ww. ustawy.