II SAB/Wa 309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Adam Lipiński, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpoznania wniosku M. G. z dnia [...] lipca 2011 r. w punkcie 2 i 3 wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi 2) w pozostałej części wniosek oddala 3) zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. M. G. zwrócił się do Wójta Gminy J. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie następujących umów zawartych przez Urząd Gminy J. zlecających (zamawiających): 1. wykonanie projektu odwodnienia odcinka ul. [...] zalewanego wodami opadowymi w rejonie posesji nr [...], zawarte przez Urząd Gminy J. w latach 2009-2011, 2. Wszystkich projektów odwodnienia odcinka ul. [...] zalewanego wodami opadowymi w rejonie posesji nr [...], wykonanych na zlecenie (zamówienie) Urzędu Gminy J. w latach 2009-2011 (wraz z kosztorysami inwestorskimi), 3. Protokołów zdawczo-odbiorczych lub innych odpowiadających im dokumentów potwierdzających wykonanie projektów odwodnienia (w/w odcinka ul. [...]) zgodnie z umowami zawartymi przez Urząd Gminy J. w latach 2009-2011, 4. Dokumentów, potwierdzających, że projekt odwodnienia w/w odcinka ul. [...], który przekazany został do Urzędu Gminy w dniu [...] maja 2011 r., został odebrany w terminie, bez uwag i zastrzeżeń i spełnia warunki zamawiającego (w innym przypadku - dokumenty zawierające uwagi i zastrzeżenia oraz korespondencję wykonawcy w tym zakresie). Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy J. poinformował wnioskodawcę, iż ze względu na konieczność podjęcia szeregu czynności merytorycznych i technicznych związanych z wytworzeniem żądanej informacji - tj. wyszukanie i zebranie szczegółowej informacji, zeskanowania dokumentacji i jej przekształcenie w informację cyfrową - udostępnienie informacji nie może dojść do skutku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym wyznaczono nowy termin na udostępnienie żądanej informacji do [...] sierpnia 2011 r. Pismo to wróciło do Urzędu Gminy J. z adnotacją “nie podjęto w terminie". Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy J. zawiadomił wnioskodawcę, iż organ zakończył gromadzenie i analizę dokumentacji związanej z przygotowaniem odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. w związku z tym w kancelarii ogólnej Urzędu Gminy J. jest do odbioru płyta CD z nagranym na niej zleceniem wykonania projektu budowlano-wykonawczego odwodnienia miejscowego opasa drogowego ul. [...] w sąsiedztwie posesji [...]. Ponadto, w/w pismem poinrormowano wnioskodawcę, iż wykonane w oparciu o powyższe zlecenie projekty wraz z kosztorysami inwestorskimi oraz protokół zdawczo - odbiorczy przekazania dokumentacji projektowej do w/w zlecenia nie stanowią informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie tym organ dokonał też oceny, iż dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi, podlegającymi udostępnieniu w myśl art. 6 w/w ustawy, a dokumentami prywatnymi. Projekty, których integralną część stanowią także kosztorysy inwestorskie, jak i protokół są dokumentami, które nie są skierowane do innego podmiotu, ani też nie podlegają złożeniu do akt żadnej sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy o dostępie do informacji prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, zaś protokół zdawczo-odbiorczy wyłącznie poświadcza wykonanie zobowiązania określonego w umowie, natomiast projekt jest dokumentem wytworzonym przez inny podmiot niż zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do celów wewnętrznych podmiotu zobowiązanego. Oba żądane dokumenty nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem władzy publicznej, ale dotyczą zobowiązań i uprawnień o charakterze cywilnoprawnym. Zaś "w trybie udzielenia informacji publicznej nie można udzielać informacji w przedmiocie należytego lub nienależytego wykonania zobowiązań kontrahenta danego podmiotu publicznego". Natomiast odnośnie żądania udostępnienia innych dokumentów, potwierdzających, że projekt odwodnienia w/w odcinka ul. [...], który przekazany został do Urzędu Gminy w dniu [...] maja 2011 r. został odebrany w terminie, bez uwag i zastrzeżeń i spełnia warunki zamawiającego lub z zastrzeżeniami i uwagami oraz korespondencję wykonawcy w tym zakresie, poinformowano wnioskodawcę, iż Urząd Gminy takich dokumentów nie posiada. Wnioskodawca odebrał płytę CD z nagranym na niej zlecenim wykonania projektu budowlano-wykonawczego odwodnienia miejscowego pasa drogowego ul. [...] w sąsiedztwie posesji nr [...]. W skardze z dnia 18 sierpnia 2011 r.na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie pkt 2 – 4 zgodni z obowiązującymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydania wnioskowanych dokumentów w określonym przez Sąd terminie. W ocenie skarżącego Wójt Gminy J. błędnie zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), co wynika z niewłaściwej wykładni tych przepisów. Skarżący podniósł, iż nieuprawnionym jest wyłączenie spośród ujawnienia w trybie u.d.i.p. projektu technicznego budowlano-wykonawczego (wraz z kosztorysami) odwodnienia miejscowego pasa drogowego drogi publicznej, a więc dotyczącego infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem drogi publicznej zlokalizowanej na obszarze gminy J. Wskazał, iż należy mieć na uwadze, iż sprawy związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności dróg gminnych, należą do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt, którego obowiązki, jako zarządcy drogi, określone zostały m.in. w art. 20 tej ustawy. Ulica [...], której dotyczy projekt odwodnienia, zaliczona została do kategorii dróg gminnych uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt gminy, jako organ wykonawczy gminy i zarządca dróg gminnych położonych na obszarze gminy, w ramach powierzonych mu zadań ma zatem obowiązek m.in. wykonywania robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, a także budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg gminnych, w tym związanej z funkcjonowaniem tych dróg infrastruktury technicznej, którą bezsprzecznie stanowi odwodnienie drogi. Realizacja w/w zadań niejednokrotnie wymaga najpierw zaprojektowania konkretnych rozwiązań. Zarządca drogi własnymi środkami może opracować projekt techniczny, albo, jeśli nie posiada odpowiedniej kadry fachowców z uprawnieniami, zamówić go "na zewnątrz". Zdaniem skarżącego, projekt budowlano-wykonawczy odwodnienia miejscowego pasa drogowego drogi kategorii gminnej, którego wykonanie zlecił Urząd Gminy J., a także kosztorysy inwestorskie i protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący wykonania i odbioru tego projektu wraz z pozostałymi dokumentami sprawy, których Wójt Gminy J. używa bądź zamierza użyć do realizacji powierzonych mu zadań, stanowią informację publiczną która jako taka powinna być udzielona skarżącemu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie wskazując, tak jak to zrobił w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do skarżącego, iż projekty wraz z kosztorysami inwestorskimi oraz protokół zdawczo-odbiorczy przekazania dokumentacji projektowej do w/w zlecenia nie stanowią informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji, orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w punkcie 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. Wskazać należy, że prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 u.d.i.p. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz u.d.i.p przyjmuje się generalnie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (Małgorzata Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29). Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, które organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż sprawy związane z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności spraw dróg gminnych, należą do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt, którego obowiązki, jako zarządcy drogi, określone zostały w art. 20 w/w ustawy. Podstawowy spór pomiędzy skarżącym a organem administracji sprowadza się do ustalenia, czy postawione przez niego pytania dotyczą udzielenia informacji publicznej, czy też udzielenie na nie odpowiedzi przekracza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji w przedmiotowej sprawie należy ocenić czy żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. dokumenty, tj. projekty odwodnienia odcinka ul. [...] w rejonie posesji nr [...] wykonane na zlecenie (zamówienie) Urzędu Gminy J. w latach 2009-2011 (wraz z kosztorysami inwestorskimi), protokoły zdawczo-odbiorczych lub inne odpowiadające im dokumenty potwierdzające wykonanie projektów odwodnienia (w/w odcinka ul. [...]) zgodnie z umowami zawartymi przez Urząd Gminy J. w latach 2009-2011, opisane w punktach 2 i 3 wniosku, stanowią informację publiczną. Nie jest sporne pomiędzy stronami, iż umowa zawarta przez Urząd Gminy J., zlecająca wykonanie projektu budowlano-wykonawczego odwodnienia miejcowego pasa drogowego ul. [...] w sąsiedztwie posesji nr [...], jest informacją publiczną i została skarżącemu udostępniona. Spór dotyczy opisanych we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. projektów wraz z kosztorysami oraz protokołów zdawczo-odbiorczych bub też innych dokumentów potwierdzających wykonanie projektów odwodnienia. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest zasadne, bowiem projekty odwodnienia odcinka ul. [...] w rejanie posesji nr [...], protokoły zdawczo-odbiorczych potwierdzające wykonanie tych projektów zgodnie z umową, stanowią informację publiczną. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, które organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Dokumentami takimi będą. więc np. projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, który następnie organ architektoniczno-budowlany używa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, czy też operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia wysokości tzw. renty planistycznej. W ocenie Sądu, nieuprawnionym byłoby wyłączenie spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie u.d.i.p projektów odwodnienia wraz z kosztorysami inwestorskimi, protokołów zdawczo-odbiorczych potwierdzających wykonanie projektów odwodnienia. Odpowiada to treści art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do takiej informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP znajduje konkretyzację w przepisach omawianej ustawy, zapewniającej w jej art. 2 prawo dostępu każdemu. Jednocześnie w art. 1 ust. 2 ustawodawca zamieścił klauzulę, w myśl której przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. W przepisie art. 6 ustawidawca wymienił rodzaje informacji podlegającej udostępnieniu. Wprawdzie ustawodawca nie określił rodzajów dokumentów podlegających udostępnieniu lecz odwołał się do treści samej informacji. Należy, zdaniem Sądu, przyjąć, iż zatwierdzona dokumentacja techniczna odwodnienia terenu wraz z kosztorysami inwestorskimi i protokołami zdawczo-odbiorczymi wykonania projektu mieści się w kategorii, o której stanowi art. 6 ust. 1 lit. a pkt 4 ustawy. Dokumenty te bowiem stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, a więc zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadnym jest zobowiązanie Wójta Gminy J. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie pkt 2 i 3. Natomiast odnosząc się do pkt 4 wniosku należy wskazać, iż organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazał, iż nie posiada dokumentów potwierdzających, że projekt odwodnienia w/w odcinka ul. [...] został odebrany w terminie, bez uwag i zastrzeżeń i spełnia warunki zamawiającego lub z zastrzeżeniami i uwagami oraz korespondencją wykonawcy w tym zakresie. Zatem w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej w pkt 4 wniosku informacji, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, winien jedynie pisemnie o tym poinformować osobę zainteresowaną, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Sąd natomiast nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli organ żądanej informacji publicznej po prostu nie ma (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 122/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł co do punktów 2 i 3 wniosku. Natomiast co do punktu 4 orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.