II SAB/Wa 31/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa B. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu 10 listopada 2023 r. o godz. 13:32 A. T., działając w imieniu Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka"), przesłała na adres poczty elektronicznej M. D. - pracownika Gminy [...] (dalej: "Gmina") wiadomość zatytułowaną "(SPAM 3)RE: Uwagi do protokołu" o następującej treści: "Pani Kierownik, odniesiemy się do wszystkich poruszonych poniżej kwestii w terminie późniejszym oraz po uzyskaniu od Państwa następujących dokumentów: 1. promesa na dofinansowanie inwestycji 2. wniosku złożonego przez Państwa do uzyskania promesy na dofinansowanie inwestycji przez jednostkę zewnętrzną 3. wnioski jaki Państwo złożyliście o zmianę zakresu w części cwu wraz z potwierdzeniem tego wniosku na dziennik podawczy jednostki finansującej, względnie potwierdzeniem odbioru ze strony instytucji 4. Wniosku z daty [...] października 2023 jaki Państwo złożyliście do instytucji 5. Całej korespondencji związanej z wnioskiem miedzy Gminą i jednostką w szczególności korespondencji z listopada 2023 r. 6. Stanowiska jednostki, na które powołuje się Pani o konieczności potrącenia kwoty finansowania z inwestycji". W wyżej cytowanej wiadomości elektronicznej zażądano, aby odpowiedź przesłać na adres e-mail, z którego wiadomość ta pochodzi. Podkreślono również, że "wnioskowane dokumenty nie zostały przedstawione do tej pory, pomimo wielokrotnych wniosków w tym zakresie. Zatem proszę o traktowanie niniejszego wniosku jako złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Przedmiotowa wiadomość wpłynęła do Urzędu Gminy [...] listopada 2023 r. (vide pieczęć "wpłynęło dnia 2023-11-15" i dekretacja "p. D." z datą [...] listopada 2023 r.). W odpowiedzi z 27 listopada 2023 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ") stwierdził, że żądanie zawarte w ww. wniosku zmierza do uzyskania informacji, które będą wykorzystane w innym celu aniżeli przewidziano w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), bowiem ma ono służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu skarżącej, jakim jest niewątpliwie cel zawodowy. Organ przywołał szereg poglądów doktryny i orzecznictwa, uznając, iż zakres przedmiotowy wniosku nie ma charakteru publicznego, ponieważ pozyskane informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie będą zaspokajały prywatne (zawodowe) potrzeby spółki, co w konsekwencji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Interes skarżącej nie może być realizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w u.d.i.p., gdyż niewątpliwie nie odpowiadałoby to celowi oraz funkcji jakie wynikają z tej ustawy. Skoro żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydania decyzji zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wnioskodawca (tu: spółka) powinien być jednak powiadomiony o braku możliwości udostępnienia informacji, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie poprzez udzielenie niniejszej odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta spółka (reprezentowana przez adwokata M. H.) wniosła o: udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, iż jest osobą prawną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Dlatego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żadnym wypadku nie może być utożsamiany (jak sugeruje organ) z realizacją prywatnych potrzeb skarżącej, która występuje w charakterze podmiotu realizującego zadania publiczne. Wójt uznał ponadto, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, podczas gdy zarówno literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z żądaniem w trybie u.d.i.p. może skutecznie wystąpić tak osoba fizyczna, jak i inne podmioty prawa. Natomiast jedyną formę ograniczenia w dostępie do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. stanowią przepisy o ochronie danych niejawnych, a konkretnie ustawa o ochronie informacji niejawnych, lecz skarżąca nie domaga się takich danych. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi, zaś w szczególności o oddalenie wniosków o: zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącej, stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie sumy pieniężnej. Nadto organ zażądał zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że e-mail, który wpłynął do Urzędu Gminy [...] listopada 2023 r. był pierwszym pisemnym wystąpieniem spółki o wymienione w nim dokumenty. Wcześniej skarżąca ustnie sygnalizowała chęć wejścia w ich posiadanie, a mianowicie podczas spotkań rady budowy dotyczącej prowadzonej termomodernizacji szkół na terenie Gminy. W tym kontekście organ wyjaśnił, iż spółka współpracowała z Gminą w ramach zawartej [...] czerwca 2022 r. umowy nr [...] mającej za przedmiot prace termomodernizacyjne na budynkach szkół znajdujących się na obszarze Gminy. Skarżąca realizowała swoje obowiązki wynikające z ww. umowy przez podwykonawcę, któremu zleciła realizację większości zadań. Pomimo wykonania przez podwykonawcę niemal wszystkich prac termomodernizacyjnych objętych umową, spółka - po odstąpieniu od umowy przez podwykonawcę - odmówiła mu zapłaty jakiegokolwiek wynagrodzenia. Ponadto skarżąca nie wykonała częściowo zakresu umowy wiążącej ją z Gminą - za warunkową zgodą Gminy, tj. po otrzymaniu zgody od jednostki dofinansowującej zadanie, Gmina wyraziłaby zgodę na zmianę zakresu prac. W tej sytuacji nastąpiło potrącenie części dofinansowania od jednostki dofinansowującej, o czym Gmina poinformowała spółkę. Na tym tle pomiędzy stronami ww. umowy z [...] czerwca 2022 r. doszło do konfliktu. Gmina wypłaciła podwykonawcy wynagrodzenie w oparciu o art. 465 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1605 ze zm.), zaś skarżąca wezwała Gminę do zapłaty kwoty 8 735 250 zł, jak również złożyła do jednostki dofinansowującej skargę na działania Wójta, zarzucając mu m.in. liczne nieprawidłowości w zakresie dofinansowania i rozliczeń z wykonawcą. W ocenie organu, wszystkie działania spółki są podyktowane brakiem płatności na jej rzecz przez Gminę. Wójt posumował, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż 27 listopada 2023 r., tj. w terminie 12 dni od wpływu wniosku skarżącej, została udzielona odpowiedź. Organ podtrzymał stanowisko merytoryczne zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek, w myśl którego żądana informacja nie odnosi się do sprawy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast według art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero ustalenie, iż podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Bez wątpienia Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym, a zatem należy do kręgu podmiotów objętych ww. przepisem. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W tym miejscu podkreślić należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Zatem minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej; niezbędne jest bowiem wykazanie, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17; z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18; z 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 318/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślić należy, że w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, niejako gospodarzem postępowania jest sam wnioskodawca, który we wniosku określa zakres tego postępowania. W tym zakresie podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek, nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 415/22). Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie strony potraktowały jako wniosek informacyjny wiadomość elektroniczną spółki z 10 listopada 2023 r., stanowiącą fragment korespondencji prowadzonej (drogą poczty elektronicznej) przez przedstawicieli stron umowy z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w związku z konfliktem powstałym na tle tej umowy dotyczącej prac termomodernizacyjnych obejmujących szkoły położone na terenie Gminy. Powyższa wiadomość to odpowiedź skarżącej na wcześniejszy e-mail pracownika Gminy pod tytułem "Re: Uwagi do protokołu". Analizując treść wiadomości elektronicznej spółki z 10 listopada 2023 r., jako wniosku w trybie u.d.i.p., czyli odrębnej korespondencji, wydzielonej od reszty wypowiedzi stron sporu w tej formie i na ten temat, stwierdzić trzeba, iż wiadomość ta nie precyzuje: o jaką inwestycję chodzi; jaki podmiot jest jednostką finansującą, a jaki - instytucją; czym jest "cwu". W omawianej wiadomości nie wyjaśniono też jej tematu - nie wiadomo bowiem do jakiego protokołu są zgłaszane uwagi (można się tylko domyślać, że chodzi o protokół odbioru inwestycji). W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest wskazanie, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej musi umożliwić organowi jego prawidłowe rozpoznanie, co oznacza, że powinien być na tyle klarowny i precyzyjny, aby nie budził wątpliwości tak co do jego zakresu, jak i przedmiotu. Jeżeli żądanie strony nie spełnia tych wymogów, to nie może być uznane za wniosek złożony w trybie u.d.i.p. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 219/15). Tak więc warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku (vide wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17), a tego właśnie w niniejszej sprawie zabrakło. W świetle powyższego, nie można zakwalifikować wiadomości elektronicznej spółki z 10 listopada 2023 r. jako wniosku informacyjnego, co implikuje brak możliwości skutecznego zarzucenia Wójtowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.