I OSK 692/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 109/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 109/17, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] listopada 2016 r. ,nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w pkt: 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2016 r., 2. zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 zł. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 31 sierpnia 2016 r., Stowarzyszenie zwróciło się do Ministerstwa Obrony Narodowej o udostępnienie informacji o łącznych kosztach jakie poniesiono w związku z organizacją spotkania szefów państw NATO w lipcu 2016 r., tj. podanie kwoty, przedmiotu wydatku, strony umowy/usługodawcy. Dodatkowo żądało udostępnienia raportu jaki został przekazany Premier RP, o którym mowa w artykule: http://www.rp.pl/Polityka/308299898-Ile-kosztowal-lipcowv-szczvt-NATO.html#ao-1. Decyzją z [...] października 2016 r. Minister Obrony Narodowej odmówił udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] listopada 2016 r., wskazując na art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 268a k.p.a. oraz na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2016 . poz. 1167), utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacje o kosztach poniesionych w związku z organizacją Szczytu NATO, który odbył się 8 - 9 lipca 2016 r. w Warszawie, zostały zamieszczone w Sprawozdaniu Końcowym Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. które, zgodnie z obowiązkiem wskazanym w § 10 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie Międzyresortowego Zespołu do spraw Przygotowania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. (M.P. poz. 261), Przewodniczący ww. Zespołu, przedłożył Prezes Rady Ministrów 8 sierpnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych i zgodnie z ust. 3 zostało oznaczone klauzulą "poufne" z uwagi na dołączone do niego załączniki. Po odłączeniu załączników, Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym o klauzuli "zastrzeżone" i podlega ustawowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 4 ww. ustawy. Stowarzyszenie na powyższą decyzję złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrywania spraw z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zatem generalnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom. Natomiast, gdy podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - zobowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wniosek Stowarzyszenia z 31 sierpnia 2016 r. nie zawierał podpisu. Został on przesłany do organu drogą elektroniczną, jednakże nie zawierał także podpisu elektronicznego. Dlatego też uznać należało, że przedmiotowy wniosek zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie w formie decyzji, a zatem w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przed wydaniem decyzji w trybie określonym w art. 16 ust. 1 u.d.p., Minister Obrony Narodowej powinien zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie tego wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skoro organ obowiązku tego nie dochował i po rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to w istocie rozpatrzył wniosek dotknięty wadą w postaci braku podpisu wnioskodawcy. Wniosek taki nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, zakończonego decyzją administracyjną. Dlatego decyzja organu z [...] października 2016 r., jak i zaskarżona decyzja organu z [...] listopada 2016 r., utrzymująca w mocy rozstrzygniecie obarczone wyżej opisaną wadą, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując niniejszy wniosek, przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.p., organ wezwie Stowarzyszenie do podpisania przedmiotowego wniosku, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie wniosło o uchylenie pkt 1 ww. wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie zaskarżonych decyzji obu informacji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania w zwiqzku z art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia - przez zawarcie przez Sąd pierszej instancji w wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, co z uwagi na ich wiążącą w sprawie moc prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia prawa Stowarzyszenia do informacji publicznej; b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego - przez błędne uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej; c) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej - przez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierszej instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, co stanowi nieuzasadnioną formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa, a przez to ogranicza w sposób nieproporcjonalny owo konstytucyjne prawo; d) prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego można wyinterpretować normę, zgodnie z którą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmioty zobowiązane mają obowiązek zastosowania art. 63 § 1-3a i art. 64 § 2 k.p.a.; e) prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p., musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację, mającą na celu wykazanie zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów kasacyjnych wniesionych w tej sprawie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w której potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji odmownej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji ma obowiązek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1-3 a k.p.a. Z powyższym zagadnieniem skarżący kasacyjnie powiązał wszystkie zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach kasacyjnych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przywołanego przepisu w przyjęciu, że wniosek, o którym stanowi ten przepis musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ ma zamiar obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy nie planuje odmówić udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela dotychczasowe stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe albowiem może informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów ustawy brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Pamiętać bowiem trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia uznanie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy: udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (regulujący m.in. formę wniosku), wymaga jednak zindywidualizowania wnioskodawcy, a więc jego pisemnego podpisu (ewentualnie podpisu elektronicznego), z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku (zapłaty kosztów) wniosek nie może być anonimowy; gdy okazuje się, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego); istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione). Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1003/09). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy organ zamierza wydać decyzję, wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowi podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie musi być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 k.p.a. Tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 63 § 3 k.p.a., który to przepis znajdował zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Odniesienie powyższych rozważań do kontrolowanej sprawy pozwala także na uznanie niezasadności zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji interpretacja powyższego przepisu jest zbieżna z wcześniej zaprezentowaną. Wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Prawidłowy jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia, który jest obarczony brakiem formalnym w postaci braku podpisu (art. 63 § 3 a pkt 1 k.p.a.), w sytuacji ewentualnego zamiaru wydania decyzji odmownej (co faktycznie miało miejsce w tej sprawie) winien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, to skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie upatruje go w nieprawidłowym zastosowaniu i wiążącym się z tym nadmiernym ograniczeniu tego prawa, przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16). Należy jednak pamiętać, że owo konstytucyjne prawo do informacji zostało doprecyzowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie ma charakteru absolutnego. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, do wniosku Stowarzyszenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym ostatni argument skarżącego kasacyjnie, jakoby wymóg podpisu pod wnioskiem utrudniał czynienie użytku z prawa dostępu do informacji publicznej jest nietrafiony. Nie sam bowiem brak podpisu przesądził o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie. Gdyby organ udostępnił informację w ramach czynności materialno-technicznej nie byłoby konieczne wymaganie podpisu. Jednakże w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem stosownej decyzji, należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., I OSK 283/17). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, dochodząc do prawidłowego wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach nieważności. Wskazania co do dalszego postępowania odnosiły się do stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji uchybień w zakresie wypełnienia przez wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wymagań formalnych. Z uwagi na fakt, że sprawa ze względu na uchybienia procesowe, nie została poddana w żadnej mierze merytorycznej ocenie, co do zgodności z prawem odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, kwestie związane z ograniczeniem stronie prawa dostępu do informacji publicznej można byłoby rozważać dopiero wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny decyzji odmownej, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.