II SAB/Wa 314/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. J. P. (dalej: "skarżący") wystąpił do Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego (dalej: "Przewodniczący NSL", "organ") o udostępnienie pisma Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: "NROZ", "Rzecznik") z [...] października 2020 r. skierowanego do Naczelnego Sądu Lekarskiego (dalej: "NSL") lub członka NSL, znajdującego się w aktach sprawy o sygn. [...], dotyczącej postępowania przed NSL w przedmiocie zawieszenia mandatu NROZ, związanego z prowadzonym wobec Rzecznika postępowaniem karnym. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej [...] kwietnia 2021 r., Przewodniczący NSL wskazał, że pismo, o którego udostępnienie wystąpił skarżący, nie stanowi informacji publicznej, lecz ma charakter pisma procesowego inicjującego postępowanie przed NSL. Dlatego wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie może być zrealizowany. W dniu [...] kwietnia 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu, korzystając z platformy ePUAP) skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ewentualnie art. 16 ust. 1 lub art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."). Skarżący zażądał zobowiązania organu do prawidłowego rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania zgodnie z normatywami prawa oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zakres przedmiotowy wnioskowanej informacji obejmuje pismo stanowiące część akt sądowych postępowania w przedmiocie zawieszenia mandatu NROZ, zakończonego prawomocnym orzeczeniem NSL. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wskazał, że w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ jest zobowiązany powiadomić wyraźnie o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę, bo tylko spełnienie tego obowiązku może uwolnić organ od zarzutu bezczynności. Zdaniem skarżącego, Przewodniczący NSL, odpowiadając na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien co najmniej powołać przyczynę odmowy jej udostępnienia oraz wskazać jednocześnie inny tryb i zasady dostępu do żądanej informacji. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ - odmawiając jego realizacji - podał jedynie, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący NSL wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organ podkreślił, iż pismo, którego udostępnienia domaga się skarżący, ma charakter techniczny - przekazujący dokumenty (otrzymany odpis prywatnego aktu oskarżenia skierowany przeciwko piastunowi funkcji NROZ) do sądu lekarskiego celem przeprowadzenia czynności należących do kompetencji tego sądu w zakresie wyborów do organów izb lekarskich. Przewodniczący NSL wskazał, że objęte wnioskiem pismo nie ma również charakteru ściśle procesowego, ponieważ nie zawiera stanowiska jego autora w sprawie czy żądania odnośnie sposobu załatwienia sprawy. Zdaniem organu, przedmiotowe pismo posiada charakter wewnętrzny, roboczy, a zatem pozbawione jest waloru informacji publicznej. Przewodniczący NSL dodał, że skarżący uprzednio wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci postanowienia NSL wydanego w sprawie o sygn. akt [...] i taką zanonimizowaną informację otrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów gospodarczych i zawodowych. NSL jest jednym z organów Naczelnej Izby Lekarskiej, powołanym ustawą z dnia 9 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r., poz. 1342), którego reprezentowanie na zewnątrz i kierowanie pracą powierzone jest Przewodniczącemu, wybranemu spośród jego członków (vide art. 35 pkt 4 i art. 44 ww. ustawy oraz § 4 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich stanowiącego załącznik do uchwały Nr 11 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r.). W świetle powyższego Przewodniczący NSL jako reprezentant organu samorządu zawodowego lekarzy jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Istota sporu rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwalifikacji prawnej objętego wnioskiem pisma – czy ma ono walor informacji publicznej czy też nie. Sąd w składzie tu orzekającym aprobuje stanowisko Przewodniczącego NSL, wedle którego żądany dokument ma charakter wewnętrzny, techniczny i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP"). Zgodnie z tym przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie omawianego prawa jest uwarunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Wywodząc z treści przepisów Konstytucji RP definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej precyzuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jeżeli dana informacja nie posiada cech informacji publicznej, to brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie u.d.i.p. Organ nie jest również zobowiązany do jej udostępnienia, lecz wyłącznie do poinformowania wnioskodawcy, że żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego u.d.i.p., co w niniejszej sprawie uczynił Przewodniczący NSL. W doktrynie przeważa pogląd, iż u.d.i.p. "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" - vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, komentarz do art. 1). Pismo stanowiące przedmiot wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej to pismo przewodnie, przy którym przekazano odpis prywatnego aktu oskarżenia. Przedstawiciele doktryny w oparciu o poglądy judykatury sformułowali koncepcję tzw. informacji technicznej stanowiącej antynomię informacji publicznej, niepodlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie tut. Sądu, w niniejszej sprawie objęte wnioskiem pismo powinno zostać zakwalifikowane do wskazanej kategorii, bowiem – w przeciwieństwie do treści zapadłego w postępowaniu dyscyplinarnym orzeczenia, które zostało udostępnione skarżącemu – nie zawiera informacji mogących stanowić istotę wykonywania przez organ zadań publicznych oraz nie jest związane z realizacją celów publicznych. Skoro zatem przedmiotowe pismo nie zawiera informacji o sprawach publicznych, to nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym miejscu zaakcentować należy, że akta sprawy (postępowania) są zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Uznanie, że akta administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do wystąpienia o udostępnienie takiej informacji. Konieczne jednak w takich okolicznościach jest wskazanie we wniosku konkretnej interesującej wnioskodawcę informacji (zawartej w dokumencie), co umożliwiłoby organowi udzielenie tej informacji lub wydanie decyzji o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 141/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się również, iż charakteru informacji publicznej nie mają dokumenty wytworzone w ramach postępowania dyscyplinarnego przez stronę tego postępowania lub jej obrońcę, w tym wnioski dowodowe (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 7/14, a także I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6.) Tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 24 maja 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 207/06 stwierdził, że korespondencja pomiędzy osobą prywatną a prezesami sądów nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż w istocie dotyczy udostępnienia dokumentów pochodzących od osoby prywatnej i do niej adresowanych. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 11 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 15/15, orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie postępowania dyscyplinarnego sędziego sądu powszechnego, przyjął, że "podjęte przez rzecznika dyscyplinarnego czynności polegające na wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze o pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej, celem dokonania oceny jej zasadności, w zakresie których rzecznik może wystąpić o uzyskanie wyjaśnień sędziego, nie są przy tym czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania dyscyplinarnego". Stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 15/15, zachowuje aktualność na kanwie niniejszej sprawy, ponieważ pismo, którego udostępnienia domaga się skarżący, nie dotyczy stricte prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, a w konsekwencji nie posiada przymiotu informacji publicznej. Tutejszy Sąd stwierdza, że Przewodniczący NSL prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. Organ swoim działaniem nie naruszył przepisów prawa, bowiem zasadnie poinformował skarżącego przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r., że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skoro Przewodniczący NSL poinformował o powyższym skarżącego, to zarzut bezczynności jest niezasadny. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a.