II SAB/Wa 337/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. w przedmiocie przyznania prawa do bezpłatnego wyżywienia postanawia : odrzucić skargę B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego przysługującego żołnierzom zawodowym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zamian za bezpłatne wyżywienie niewydane w naturze za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] grudnia 2022 r., na podstawie § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego żołnierzom zawodowym i żołnierzom pełniącym służbę kandydacką w zamian za bezpłatne wyżywienie wydane w naturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 1841). W uzasadnieniu podniósł m. in., że organ nie załatwił jego sprawy bez zbędnej zwłoki (zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a.), do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji administracyjnej w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, dwuletni okres bezczynności narusza jego słuszny interes w szybkim i wnikliwym rozpoznaniu sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł m. in., że sprawy dotyczące uprawnień żołnierzy zawodowych do bezpłatnego wyżywienia są sprawami wynikającymi z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. i w związku z tym nie podlegają kontroli sąd administracyjnego. Organ dodał, że przepisy prawa rangi ustawowej tj. ustawie z dnia11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1414), w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024 r., poz. 248), jak i zawarte w rozporządzeniach MON w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką, nie przewidują rozstrzygania spraw takich jak objęta wnioskiem skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Takie sprawy rozstrzygane są na zasadach określonych w Regulaminie Ogólnym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Po 32/23, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi ustalając, czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ograniczenie jej zakresu wynika z powołanego art. 3 P.p.s.a., w którym zostały enumeratywnie wyliczone formy działania administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika wprost, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (por. postanowienia NSA z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2443/24, z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1006/22 czy z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 1339/22, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, stosownie do art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej (por. np. postanowienia NSA z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 422/10 i z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2632/19). Podległość służbowa oznacza, że w ramach stosunku służbowego przełożony kształtuje jego elementy dotyczące sposobu sprawowania służby. Podległość służbowa jest cecha szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Jednocześnie podnieść należy, że "zawarte w art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyłączenia właściwości sądów administracyjnych charakteryzuje istotna wspólna cecha. Dotyczą one aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym spod kontroli sądowej na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym, aczkolwiek na równi należy traktować akty wewnętrzne o charakterze ogólnym" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 5), a zatem akty z zakresu podległości służbowej posiadają charakter wewnętrzny, nieskierowany do podmiotu poza daną formację i dotyczą tylko elementów bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań przez określoną formację. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać zatem należy, że przejawem podległości służbowej żołnierza zawodowego jest pozostawienie jego przełożonym prawa o przyznaniu mu bezpłatnego wyżywienia. Takie sprawy należą - według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania Sił Zbrojnych RP, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Jak wywiódł NSA w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7612/21, pogląd ten wynika z treści art. 137b ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który statuuje uprawnienia żołnierza zawodowego i żołnierza pełniącego służbę kandydacką do bezpłatnego umundurowania, ekwipunku, uzbrojenia oraz wyżywienia. Przepis ten nie określa jednak formy załatwienia tego rodzaju spraw, a rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką, statuuje jedynie przypadki, w których żołnierzom zawodowym i żołnierzom pełniącym służbę kandydacką przysługuje bezpłatne wyżywienie oraz szczegółowo określa normy tego wyżywienia. Natomiast w żaden sposób nie jest w przepisach tych określona forma i sposób rozstrzygnięcia przełożonego, gdy decyduje o uprawnieniu żołnierza do bezpłatnego wyżywienia i jego normy. Uznać zatem należy, że wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek bezpośrednio związanych ze służbą, brak formy decyzji i konieczności uzasadniania odmowy przyznania bezpłatnego wyżywienia potwierdzają zasadność stanowiska organu o odrzuceniu skargi. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.