II SAB/Wa 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 kwietnia 2007 r. 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku M. R. z dnia 16 kwietnia 2007 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...] zł (słownie [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 468/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/07 oddalający skargę M. R. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu NSA wskazał, że M. R. pismem z dnia 16 kwietnia 2007 r., złożyła do Komendanta Głównego Policji wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, iż od śmierci matki w dniu [...] września 2004 r. jest jedynym najemcą lokalu [...] w W. Wniosła również o stwierdzenie, iż wstąpiła po śmierci matki w stosunek najmu lub o zastosowanie art. 65 § 1 lub 66 § 3 k.p.a., gdyby okazało się, że podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego. W odpowiedzi na wniosek Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji w Komendzie Głównej Policji stwierdził, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz rozporządzenie wykonawcze nie zawierają podstaw prawnych do wydania decyzji o wstąpieniu w stosunek najmu. Sprawa uprawnień wnioskodawczyni do przedmiotowego lokalu pozostającego w dyspozycji Komendanta Głównego Policji była już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym. W zażaleniu na bezczynność skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych M. R. zarzuciła niewydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji w sprawie stwierdzenia stosunku najmu lokalu będącego w zasobach Policji, względnie wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Minister pismem z dnia 29 czerwca 2007 r., zobowiązał Komendanta Głównego Policji do ustalenia podstawy prawnej do zajmowania przez wnioskodawczynię przedmiotowego lokalu oraz do bezzwłocznego wydania decyzji administracyjnej. W dniu 7 sierpnia 2007 r. M. R. ponowiła swe zażalenie do Ministra. Pismem z dnia 10 września 2007 r. Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji w Komendzie Głównej Policji stwierdził, że żądanie zawarte we wnioskach nie może być spełnione, o czym była już wielokrotnie informowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. zarzuciła Komendantowi Głównemu Policji bezczynność i wniosła o nakazanie mu załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem zawartym w podaniu. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zgodnie z art 691 k.c. o wstąpieniu w stosunek najmu orzeka sąd powszechny. Żądanie załatwienia sprawy w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. nie jest możliwe, brak jest też podstaw do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a., gdyż z uwagi na treść art. 66 § 4 k.p.a. nie było możliwe zwrócenie podania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 2008 r. oddalającego skargę stwierdził, iż obowiązkiem organu jest ustalenie czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną podlegającą rozstrzygnięciu w trybie k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji zasadnie odmówił wydania żądanej decyzji, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Art. 65 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, a sprawa wstąpienia w stosunek najmu do takich spraw nie należy. Przepis art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie dopiero po spełnieniu określonych w nim przesłanek. Należy do nich właściwość sądu powszechnego, która musi wynikać z istnienia sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. i możliwości jej rozpatrzenia przez sąd powszechny. Nie chodzi przy tym o sprawę opartą o ideę roszczenia procesowego, przy której o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz jedynie twierdzenie strony o jego istnieniu. W przepisie tym chodzi o sprawę, w której sąd powszechny właściwy jest z uwagi na zaistnienie sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.c. Z podania skarżącej nie wynika, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, a tym samym, że organ właściwy był do wykonania dyspozycji zawartej w art. 66 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej M. R. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 13 w zw. z art. 145 i 149 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), przez nieuwzględnienie skargi na bezczynność i zaakceptowanie naruszenia przez organ przepisów k.p.a. - art. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 65 § 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie uznał, że art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. nakłada na organ załatwienie sprawy w formie decyzji jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia jej pozytywne rozstrzygnięcie. Także błędnie Sąd uznał, iż art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. uzasadniają obowiązek zwrotu podania wnoszącemu je tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia pozytywne jej rozstrzygniecie przez sąd powszechny. Wskazano dalej na prawidłową wykładnię powołanych przepisów zakładającą, iż Komendant Główny Policji jest właściwy do dysponowania lokalem leżącym w jego gestii. Może więc wydać w sprawie decyzję bądź pozytywną bądź negatywną. Jeżeli zaś organ uznaje się za niewłaściwy winien na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać podanie organowi właściwemu, a gdy organu właściwego nie można ustalić lub w sprawie właściwy jest sąd powszechny winien zwrócić podanie wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Takie uregulowanie zapewnia obywatelowi możliwość zakwestionowania w drodze zwyczajnych środków prawnych działań administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną wskazał, że 1. uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w z. z art. 104 § 1 k.p.a., bowiem jak wynika z treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) wynika, ze prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych przysługuje również funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty, a także członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W myśl art. 29 ust. 1 zd. 2 tej ustawy "do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". Skoro lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na podstawie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), to także lokal mieszkalny dla członków jego rodziny określonych w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy z 18 lutego 1994 r. winien być przydzielany w drodze decyzji. Decyzję taką właściwy organ wydaje po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu przede wszystkim zbadanie wystąpienia przesłanek z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli one wystąpią w sprawie powinna być wydana decyzja pozytywna, w przeciwnym przypadku - decyzja negatywna. 2. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 i art. 66 § 3 k.p.a., albowiem stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. organ, do którego podanie wniesiono, a który jest niewłaściwy do jego rozpatrzenia, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu. Przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny, albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3). Niemniej nie można zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (§ 4). Uregulowanie to jest pewną regułą kolizyjną wprowadzoną do k.p.a., w następstwie likwidacji przewidzianego w dziale V k.p.a. trybu rozpoznawania przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami. Sąd wskazał, że w aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się odpis wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2006 r., [...]. W wyroku tym w punkcie 1. Sąd odrzucił pozew skarżącej w stosunku do Komendy Głównej Policji o ustalenie, że skarżąca "z mocy prawa weszła w stosunek najmu" przedmiotowego lokalu w miejsce zmarłej matki. Odrzucenie pozwu nastąpiło ze względu na nieprawidłowe oznaczenie strony pozwanej jako "Komendy Głównej Policji", zamiast "Komendanta Głównego Policji"., zatem jak podkreślił NSA w żadnym przypadku nie można uznać, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, a więc w myśl art. 66 § 4 k.p.a. organ administracji nie mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podania ze wskazaniem, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, ale również wtedy, gdy z zawartych w podaniu o wszczęcie postępowania informacji nie wynika, jaki organ jest w sprawie właściwy. Skoro zwrot podania nastąpi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie to kwestia czy rzeczywiście na podstawie danych podania nie można określić organu właściwego może zostać poddana kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia. NSA podniósł także, iż w sprawie jest bezsporne, że przed wniesieniem skargi skarżąca złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie jej sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że z treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin wynika, ze prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych przysługuje, również funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty, a także członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W myśl art. 29 ust. 1 zd. 2 tej ustawy "Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". Skoro lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na podstawie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji) to także lokal mieszkalny dla członków jego rodziny określonych w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy z 18 lutego 1994 r. winien być przydzielany w drodze decyzji. Decyzję taką właściwy organ wydaje po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu przede wszystkim zbadanie wystąpienia przesłanek z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli one wystąpią w sprawie powinna być wydana decyzja pozytywna, w przeciwnym przypadku - decyzja negatywna. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2009 r. podniósł, iż stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. organ, do którego podanie wniesiono, a który jest niewłaściwy do jego rozpatrzenia, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu. Przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny, albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3). Niemniej nie można zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (§ 4). Skoro zatem w aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się odpis wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2006 r., [...], którym sąd odrzucił pozew skarżącej w stosunku do Komendy Głównej Policji o ustalenie, że skarżąca "z mocy prawa weszła w stosunek najmu" przedmiotowego lokalu w miejsce zmarłej matki, ze względu na nieprawidłowe oznaczenie strony pozwanej jako "Komendy Głównej Policji", zamiast "Komendanta Głównego Policji", nie można więc uznać, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, a zatem w myśl art. 66 § 4 k.p.a. organ administracji nie mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podania ze wskazaniem, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, ale również wtedy, gdy z zawartych w podaniu o wszczęcie postępowania informacji nie wynika, jaki organ jest w sprawie właściwy. Skoro zwrot podania nastąpi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie to kwestia czy rzeczywiście na podstawie danych podania nie można określić organu właściwego może zostać poddana kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia. Organy administracji publicznej w sprawie mają zatem możliwość załatwienia podania skarżącej z dnia 16 kwietnia 2007 r. w sposób merytoryczny, bowiem przytoczone wyżej przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin lub Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wskazują, w jaki sposób można je załatwić. Tymczasem jak wynika z akt sprawy Komendant Główny Policji uchyla się od załatwienia sprawy w sposób merytoryczny, co narusza treść przepisów zamieszczonych w rozdziale 7 działu I k.p.a. W takiej sytuacji należało stwierdzić bezczynność organu administracji publicznej. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzekając o kosztach Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.