II SAB/Wa 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału [...] Uniwersytetu [....] w [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oddala skargę. S. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") w dniu [...] maja 2008 r. złożył podanie do Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego Uniwersytetu [...] w W. o wyrażenie zgody na przedłużenie studiów doktoranckich o piąty rok. W uzasadnieniu wskazał, że powodem wniosku jest niewystarczający czas na napisanie pracy doktorskiej. W rozmowie telefonicznej z dnia [...] czerwca 2008 r. uzyskał informację, że studia doktoranckie nie zostaną mu przedłużone. Kierownik Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] nie wydał jednak decyzji pisemnej w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2096/11, uznał, iż decyzja ustna z dnia [...] czerwca 2008 r. nie weszła do obrotu prawnego i zobowiązał organ do doręczenia skarżącemu pisemnej decyzji, rozstrzygającej jego wniosek z dnia [...] maja 2008 r. o przedłużenie studiów doktoranckich. W międzyczasie skarżący, podaniem datowanym na dzień [...] października 2008 r., a złożonym w dniu [...] października 2008 r., zwrócił się do Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] w W. o wydanie świadectwa odbycia studiów doktoranckich na Wydziale Teologicznym. Kierownik Studiów Doktoranckich w dniu [...] października 2008 r. wydał skarżącemu świadectwo ukończenia studiów doktoranckich. W wykonaniu wskazanego wyżej wyroku, po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2008 r. o przedłużenie studiów doktoranckich, Rektor Uniwersytetu [...] w W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] z dnia [...] marca 2012 r. ([...]), którą to decyzją w pkt 1 decyzji stwierdzono utratę przez S. K. z dniem [...] października 2008 r. statusu strony w związku z ukończeniem studiów doktoranckich na Wydziale Teologicznym Uniwersytetu [...] w W., a w pkt 2 decyzji umorzono postępowanie. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2 ust. 1 pkt 181 w zw. z art. 201 ust. 1 oraz art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich. S. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1102/12, oddalił przedmiotową skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 773/13 oddalił skargę kasacyjną S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Kierownik Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] wznowił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie jego wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o przedłużenie studiów doktoranckich i rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego Uniwersytetu [...] w W. w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia skarżącemu studiów doktoranckich. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. stała się bezprzedmiotowa w październiku 2015 r., ponieważ Rektor Uniwersytetu [...] w dniu [...] września 2015 r. wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia skarżącemu studiów doktoranckich. W ocenie skarżącego, decyzja o umorzeniu postępowania i postanowienie o wznowieniu postępowania są aktami całkowicie przeciwstawnymi sobie i z tej przyczyny nowszy z tych aktów - po uprawomocnieniu się - czyni zawsze bezprzedmiotowym starszy z tych aktów. W ocenie skarżącego, skoro od października 2015 r. Kierownik Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] nie wprowadza do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu swojej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., tym samym jest bezczynny i przewlekle prowadzi sprawę. W odpowiedzi na skargę Kierownik Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż skarga wniesiona przez skarżącego, jest kolejną skargą w tej samej sprawie zakończonej: - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 773/13 oddalającym skargę kasacyjną w sprawie ze skargi na decyzję Rektora U[...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utraty przez S. K. statusu uczestnika studiów doktoranckich, albowiem w dniu [...] września 2008 r. ukończył on studia doktoranckie, jednak bez napisania i obrony pracy doktorskiej; - decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 września 2017 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi, wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola Sądu, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Badając pod tym kątem niniejszą sprawę, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom skarżącego S. K. - brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego U[...] w W. prawa poprzez bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. m.in. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, czy też wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 - wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Jednocześnie, wskazać należy, że w świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (vide: Zbigniew Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011). Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.) Z kolei, w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, wskazać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do wydania przez organ decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W ocenie Sądu, nie zaistniały przesłanki, od których ustawodawca uzależnił stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznych. Jak bowiem czytamy w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Na tle przytoczonej normy prawnej sądy administracyjne wypracowały jednolity pogląd, iż w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie bezprzedmiotowości i dopiero po ustaleniu, iż taka wystąpiła, można odwołać się do przepisu szczególnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 631). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07; podobnie: wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 383/08, czy też wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 764/12). Strona skarżąca podnosi, iż organ winien był wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., bowiem stała się ona bezprzedmiotowa w październiku 2015 r., z uwagi na fakt, że Rektor Uniwersytetu [...] w dniu [...] września 2015 r. wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia skarżącemu studiów doktoranckich. W ocenie Sądu, nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż decyzja staje się bezprzedmiotowa z uwagi na wznowienie przez organ postępowania. Wręcz przeciwnie, byt postępowania wznowieniowego (nadzwyczajnego), uzależniony jest od istnienia orzeczenia organu wydanego w postępowaniu zwykłym. Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Związek ten przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdzenia nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Wskazać należy, że w wyniku wznowienia postępowania na wniosek skarżącego S. K., organ odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., a zatem decyzja ta w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności, czy też przewlekle prowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., skoro organ takiego postępowania prowadzić nie może, gdyż brak jest podstaw do wydania takiej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.