II SAB/Wa 363/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrza Miasta [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz K. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Burmistrzowi Miasta [...], zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - sformułowanego w piśmie z [...] listopada 2024 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167), gdzie stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii - obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek podlegającej udostępnieniu informacji; doprowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, gdy należało to uczynić wobec wniosku, - art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie, w jakim ustanowiono tam, że - gdy nie udostępniono informacji w Biuletynie Informacji Publicznej lub na portalu danych - czyni się to na wniosek; podmiot jest zaś zobowiązany do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni od złożenia wniosku - przez niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku bądź stwierdzenie, że dopuścił się bezczynności (tak pkt 1 i 2 wniosku). W uzasadnieniu skargi wskazano m.in.: - [...] listopada 2024 r. Wnioskodawca zwrócił się - poprzez platformę ePUAP – o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie dochodów i wydatków Miasta na gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie materiałów przedstawionych na posiedzeniu Komisji Budżetowo-Gospodarczej Rady Miasta [...] w dniu [...].11.2024 r. przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej [wskazano personalia]", - [...] grudnia 2024 r. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź; organ odmówił mu udostępnienia prezentacji; twierdzono, że notatki robocze pracowników Urzędu Miasta - opracowane w formie prezentacji, przedstawionej [...] listopada 2024 r. przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej (dalej, jako "Kierownik Referatu), podczas posiedzenia Komisji Budżetowo-Gospodarczej (dalej, jako "Komisja") - nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o informacji; nie ma do nich zatem zastosowania przewidziany w tym akcie tryb udostępniania takich materiałów, - [...] grudnia 2024 r. - przez platformę ePUAP – Wnioskodawca wysłał do organu wezwanie do weryfikacji pierwotnego, błędnego stanowiska i udostępnienia w terminie 7 dni wnioskowanej informacji, - [...] stycznia 2025 r. otrzymał odpowiedź na wezwanie; organ poinformował o podtrzymaniu stanowisko; wskazał jednocześnie, że - nie będąc autorem opracowania - nie jest jego dysponentem i nie znajduje podstaw prawnych do jego udostępnienia, - do dnia złożenia skargi ([...] marca 2023 r.) nie udostępniono będącej przedmiotem wniosku informacji, - wniosek dotyczy tymczasem informacji podlegającej udostępnieniu, - szczególe znaczenie prawa do informacji publicznej, w tym do przejrzystego gospodarowania majątkiem publicznym, wynika stąd, że jest ono nie tylko wartością samą w sobie, ale często jest niezbędne do skutecznego egzekwowania innych praw i wolności oraz prowadzenia rzetelnej - opartej na faktach - debaty publicznej; co podkreśla Europejski Trybunał Praw Człowieka silna demokracja wymaga transparentności, do której prawo mają wszyscy obywatele; wedle stanowiska judykatury, normy gdzie uregulowano zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej należy wykładać z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertata, respektując zaś zasadę powszechnego dostępu do wiedzy o sprawach publicznych – przy ocenie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o informacji - należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji; oznacza to, że organ - interpretując zapisy ustawowe - winien dążyć zawsze, aby ujawniono informacje, - w odpowiedzi na wniosek organ powołał się na obecną w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcję "dokumentu wewnętrznego"; budzi ona wiele kontrowersji w orzecznictwie i doktrynie prawniczej; powołano szereg orzeczeń sądów międzynarodowych - jako ilustracje stanowiska, - reasumując wskazano, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się Wnioskodawca, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia – dotyczą bowiem działalności organów władzy publicznej; z powodu nieudostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - złożony [...] listopada 2024 r. wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej w zakresie dochodów i wydatków Miasta na gospodarowanie odpadami komunalnymi - w formie materiałów, przedstawionych przez Kierownika Referatu na posiedzeniu Komisji [...] listopada 2024 r., - odpowiadając na wniosek organ - pismem z [...] grudnia 2024 r. - udostępnił żądane informacje - dotyczące szacowanych dochodów i wydatków w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; poinformowano jednocześnie Wnioskodawcę: "(...) notatki robocze pracowników, opracowane w formie prezentacji przedstawionej przez kierownika Referatu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie ma do nich zastosowania przewidziany w ww. ustawie tryb udostępniania takich materiałów."; odpowiedź przekazano za pośrednictwem platformy e-PUAP; odrębnym pismem - z [...] grudnia 2024 r. - wystosowano do Wnioskodawcy sprostowanie pomyłki pisarskiej - w piśmie z [...] grudnia 2024 r. wskazano błędnie szacowane wysokości naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; pismo z [...] grudnia 2024 r. przekazano za pośrednictwem platformy e-PUAP, - w odpowiedzi na wezwanie z [...] grudnia 2024 r. wskazano Wnioskodawcy: 1) prezentacja wizualna - stanowiąca tło do wystąpienia Kierownika Referatu - nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczy problematyki, zawierającej dane, o których udostępnienie można wnioskować w drodze dostępu do informacji publicznej, 2) organ - nie będąc autorem opracowania - nie jest tym samym jego dysponentem i nie znajduje podstaw prawnych do jego udostępnienia, 3) zakres informacji publicznej, dotyczącej dochodów i wydatków Miasta na gospodarowanie odpadami komunalnymi, udostępniono w korespondencji z [...] i [...] grudnia 2024 r.; odpowiedź z [...] stycznia 2025 r. przekazano za pośrednictwem platformy e-PUAP, - organ nie dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej; Wnioskodawca otrzymał bowiem - zgodnie z wnioskiem - żądane informacje, dotyczące szacowanych dochodów i wydatków - w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi - w treści pism z [...] i [...] grudnia 2024 r., - wyświetlane na posiedzeniu Komisji na rzutniku dane - przez Kierownika Referatu - nie stanowiły oficjalnego dokumentu (czy pliku) udostępnianej Komisji prezentacji; były tylko odrębnymi, prezentowanymi zestawieniami (obrazy czy slajdy) danych, stanowiących poparcie ustnego wystąpienia; Wnioskodawca aktywnie uczestniczył w Komisji, podczas której Kierownik Referatu prezentował informacje, - nie została zapisana i nie zachowała się z tejże Komisji żadna forma dokumentu lub prezentacji, która mogłaby zostać odtworzona i podlegać udostępnieniu Wnioskodawcy; stąd - w odpowiedzi na jego żądanie -wskazano, że materiały, o które wnosi, nie znajdują się w dyspozycji organu, ani w zasobach dokumentów urzędowych Kierownika Referatu; Wnioskodawca otrzymał informacje merytoryczne, przekazywane na powołanej Komisji, o których udostępnienie wnosił, w możliwej do udostępnienia formie, - co wynika z treści skargi, Wnioskodawcy chodzi o pozyskanie samej wizualnej formy prezentacji udostępnionych danych; forma taka jednak nie istnieje; nie opracowano jej w jeden plik, czy dokument prezentacji, ani nie zachowano w zasobach Urzędu Miasta; stąd udostępnienie żądanej informacji, w oczekiwanej przez Wnioskodawcę formie, nie jest możliwe; jako dokumenty wewnętrze wskazano osobiste notatki, czy opracowanie, Kierownika Referatu - wyświetlane na rzutniku w formie zestawień danych podczas posiedzenia Komisji; nie zachowano ich w żadnych aktach ani zasobach dokumentów Urzędu Miasta; w dacie złożenia wniosku organ nie dysponował gotową, wytworzoną i zachowaną informacją w żądanej formie; jej odtworzenie nie było i nie jest zaś możliwe, - zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym ją utrwalono; "Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy." (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1939/19, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - obowiązek udostępnienia nośnika informacji dotyczy natomiast jedynie dokumentów urzędowych; co do innych dokumentów, obowiązkowi udostępnienia podlega jedynie treść informacji, a nie sam dokument (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1939/19 – dostępny w CBOSA); dokumentem urzędowym jest - zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o informacji - treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego - w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego - w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy; oznacza to, że udostępnieniu podlega treść dokumentu, ale już nie jego forma; Wnioskodawca - w korespondencji z 4 i 6 grudnia 2024 r. - otrzymał merytoryczne informacje, o które wnosił, - udostępnieniu w trybie ustawy podlega informacja, wytworzona w formie określonego dokumentu; względnie - w oparciu o dostępne dokumenty - może ona zostać przetworzona; informacją publiczną jest też taka informacja, którą wytworzono i utrwalono na jakimkolwiek nośniku - pod warunkiem, że odpowiada ona cechom informacji publicznej a ponadto istnieje w dniu udzielenia odpowiedzi i może zostać udostępniona; Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 7 marca 2012 r. (sygn. akt: I OSK 2445/11 – dostępny w CBOSA) – stwierdził: "Poza zakresem informacji publicznej, która może być udzielona w trybie i na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest taka informacja, która dopiero w wyniku żądania ma być wytworzona."; w tym przypadku odtworzenie jednorazowo wygłoszonej ustnie prezentacji, popartej pojedynczymi slajdami - będącymi osobistymi notatkami urzędnika - stanowiłoby wytworzenie informacji - w wyniku żądania Wnioskodawcy; w ustawie o informacji nie przewidziano zaś obowiązku ani możliwości prowadzenia postępowania w celu wytworzenia informacji. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź obowiązany podmiot nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. Strony sporu jednolicie opisują stan faktyczny sprawy (terminy kierowania pism, ich zakres). Wobec wcześniejszego zreferowanie tych stanowisk, ponowne jego przywoływanie nie byłoby zasadne. Poza sporem jest także, że organ należy generalnie do obowiązanych udostępniać informacje publiczną - wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Różnica stanowisk pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy organ – na dzień wniesienia skargi - pozostaje w bezczynności – uchybił powinności przekazania "dochodów i wydatków Miasta na gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie materiałów przedstawionych na posiedzeniu Komisji". Wnioskodawca nie żądał więc wyłącznie oceny ewentualnego pozostania w bezczynności przed skierowaniem skargi do Sądu, lecz – wywodząc, że organ jest nadal bezczynny - kontroli legalności jego zachowań na dzień jej wniesienia. Jest to o tyle istotne w sprawie, że - gdyby przedmiotem skargi była wyłącznie ocena działań organu przed jej wniesieniem, a nie na jej datę (w istocie nie byłoby przedmiotem sporu pozostawanie przez organ w bezczynności na ten dzień) - obligowałoby to Sąd do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej. W rozpatrywanym jednak przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Sąd jest obowiązany więc merytorycznie rozpoznać sprawę. W razie ustalenia, że skarga jest bezzasadna – organ nie pozostawał w bezczynności do dnia jej wniesienia – winien ją generalnie oddalić. Gdy jednak, pozostawanie w bezczynności staje się przedmiotem badania przez Sąd, co do meritum, jest on zobligowany również do kontroli, czy organ nie pozostawał w bezczynności przed dniem wniesienia skargi – wobec treści art. 149 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę w tych granicach, należy stwierdzić, że - wbrew wywodom Wnioskodawcy - organ nie pozostawał - na dzień wniesienia skargi – w bezczynności. Trafne jest jego sformułowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, w kontekście braku powinności udostępnienia żądanej informacji, z poniżej odnotowanym zastrzeżeniem. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne przywoływanie argumentacji organu nie byłaby zasadne. Odnosząc się do wywodów skargi, Sąd miał wprawdzie na uwadze, że w judykaturze wyrażano trafne stanowisko, co do braku przesłanek zawężającego wykładania regulacji, gdzie określono granice prawo dostępu do informacji publicznej. Nie sposób stąd jednak wywodzić bezwzględnego prawa dostępu do wszelkich danych, zawartych w dokumentach, wytworzonych przez pracowników urzędów, obsługujących organy administracji (tu – samorządowej). Stąd w judykaturze ukształtowały się pojęcia "dokumentów wewnętrznych" bądź "materiałów roboczych". Chodzi mianowicie o to, aby proces kształtowania się prezentowanego ostatecznie przez organ państwa stanowiska – na podstawie formułowanych przez poszczególnych pracowników opinii czy dostarczonych przez nich danych – maksymalnie uwolnić od zewnętrznej ingerencji - w zakresie wykraczającym poza wprost przewidziane prawem procedury konsultacyjne. W kontekście prac jednostki rady gminy, gdzie zaprezentowano żądaną wersji materiału w formie pierwotnej (pokaz slajdów), prawodawca – w kontekście form dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o informacji - wprost przewidział regułę publicznego wstępu na posiedzenie oraz dostępu do protokołów posiedzeń - tak: art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie opubl. w Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), w zw. z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o informacji. Z zasady tej, co najwyżej należy wywodzić uprawnienie do zaznajamia się z treścią konkretnych dokumentów - stanowiących podstawę prac komisji rady gminy. Charakteru takiego nie miał jednak pokaz slajdów, jako zbiór - wedle wyjaśnień organu, których Sąd nie ma podstaw kwestionować, skoro pochodzą od piastującej funkcję publiczną osoby - niepowiązanych ze sobą formalnie i strukturalnie informacji – jako całość nie zagregowane (jednolitym opisem, numeracją) i nie opatrzone - w ramach wyodrębnionego zbioru - autoryzacją przez konkretną osobę. Nie sposób w takim przypadku wywodzić, aby żądane dane – w prezentowanej postaci (pokazu slajdów) - stanowiły informację publiczną, do której dostęp przewidziano ustawą o informacji. Ocenę taką potwierdza przedstawiona przez organ - na etapie odpowiedzi na skargę - informacja, że - wobec braku usystematyzowanej struktury w prezentacji slajdów - nie możne obecnie informacji udostępnić – zbiór wymagałaby odtworzenia. Nie może mieć natomiast w sprawie istotnego znaczenia - sygnalizowana w piśmie do Wnioskodawcy z [...] stycznia 2025 r. – sama kwestia, że prezentację sporządził pracownik obsługującego organ urzędu. Piastun organu - wykonując kompetencje pracodawcy - może bowiem żądać udostępnienia wszelkich istniejących, scalonych, uporządkowanych materiałów - jeżeli takowe wytworzył pracownik urzędu go obsługującego, sporządzenie materiałów nastąpiło zaś w ramach wykonywania obowiązków służbowych. Błędne stanowisko organu w tym względzie nie ma jednak znaczenia w kontekście konkluzji, że - skoro materiał nie miał charakteru uporządkowanego zbioru, opisanego znacznikami identyfikującymi doń przynależność (np. numeracja planszy, jednolity opis) - należy go kwalifikować jako "materiały robocze" bądź "dokument wewnętrzny" - w ramach wypracowanych w judykaturze pojęć. Wedle wyjaśnień organu, odtworzenie danego zbioru w tej sytuacji stanowiłoby w istocie wytworzenie informacji nowej - dla potrzeb wskazania, co w istocie było prezentowane w trakcie posiedzenia Komisji. Jak trafnie wywiódł organ, proces tworzenia informacji – w celu jej udostępnienia, wobec konkretnych wniosków – wykracza poza nałożone na organy przepisami ustawy o informacji powinności. Reasumując, organ nie był więc bezczynny - na dzień wniesienia skargi. Nie udostępniając wnioskodawcy żądanych informacji nie uchybiono więc przywołanym w skardze przepisom prawa materialnego, zakreślającym ramy dostępu do Informacji publicznej - także na szczeblu przepisów konstytucyjnych oraz w umowach międzynarodowych. Należy jednak odnotować, że - co nie jest sporne w sprawie - żądanie Wnioskodawcy wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2024 r. Termin udzielenia odpowiedzi - wedle brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - upłynął więc [...] grudnia 2024 r. W przewidzianym ustawą okresie nie udostępniono pełnej informacji w zakresie w jakim jest to wymagane przepisami ustawy o informacji – należało mianowicie wskazać, że żądane wiadomości nie mają takiego charakteru. Zasadna jest więc konstatacja, że - przy rozpoznawaniu wniosku z [...] listopada 2024 r. - organ pozostawał w bezczynności. W danym zakresie więc skarga jest zasadna. Bezczynność organu nie miała jednak charakteru intencjonalnego. Podjęto czynności w sprawie - w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek. Przekroczenie terminu było przy tym nieznaczne (jeden dzień). Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny jej zakresu. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji - w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił wpis od skargi.