II SAB/Wa 364/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spraw.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w C. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w C. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze na bezczynność z dnia 13 listopada 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. domagał się uznania, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w C. S.A. z siedzibą w C. pozostaje w bezczynności w związku z nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej, o którą wystąpił w dniu [...] listopada 2012 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Przedsiębiorstwa do udostępnienia informacji publicznej i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...] listopada 2012 r. skierował do strony przeciwnej wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późń. zm.) informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej organizowanej przez adresata wniosku, a w tym informacji, czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje obecna umowa z firmą i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach. Domagał się również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. Skarżący wyjaśnił, iż żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dodał, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w C. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym, wobec czego – w myśl art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, iż Przedsiębiorstwo otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową, zatem dysponuje majątkiem publicznym, jak również wykonuje zadania własne gminy P. w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Wskazał również, iż pismem z dnia [...] września 2013 r. przypomniał PKS S.A. o obowiązku udzielenia informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, iż pomimo upływu 14 dni, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku nie przekazał żądanych informacji, nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji. Nie podano także powodów opóźnienia załatwienia wniosku. Skarga A. K. przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 maja 2014 r. wraz z odpowiedzią na skargę, w której podano, iż Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w C. S.A. z siedzibą w C. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a informacje, których domagał się skarżący, nie stanowiła zgodnie z art. 1 ustawy informacji publicznej oraz objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo wskazało, iż jest podmiotem prywatnym, świadczącym komercyjne usługi w zakresie transportu osób i towarów. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący podniósł, odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, że powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest co najmniej przedwczesne, skoro Przedsiębiorstwo nie skorzystało z możliwości ochrony tego rodzaju tajemnic i nie wydało w tej sprawie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późń. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem, albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Wobec sporu co do spełnienia się przesłanki podmiotowej, a także i przedmiotowej na gruncie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był ocenić charakter wnioskowanej przez skarżącego informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a przede wszystkim rozważyć, czy adresat, do którego skarżący skierował wniosek, należy do kręgów podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza wymienionymi podmiotami, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu ust. 3). Jak wynika z powyżej przedstawionych uregulowań, krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle tego sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnych definicji żadnego z tych dwóch pojęć. Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego", można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako "zadania publiczne" przyjęto tam zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16, art. 163 i art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności lokalnego zbiorowego transportu należy do zadań własnych gminy, a nie do zadań przedmiotowego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że to gmina jest obowiązana do wykonywania zadania publicznego, jakim jest zapewnienie wspólnocie lokalnego transportu zbiorowego. Gmina może jednak obowiązek ten wykonywać za pomocą podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Takim podmiotem, w ocenie Sądu, jest Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w C. S.A. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w okresie objętym wnioskiem skarżącego, Spółka wykonywała regularnie przewozy związane z transportem publicznym, przy czym gmina przekazywała stosowną kwotę dopłat do tych przewozów i do ulg podstawowych, a więc Spółka korzystała z majątku publicznego. W takiej sytuacji Sąd uznał, że spełniona jest przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a co za tym idzie podmiot ten zobowiązany jest co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej. Potwierdza to utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia 17 października 2013 r., I OSK 952/13 oraz I OSK 674/13 z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną, wobec tego Przedsiębiorstwo ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona ze względu na dobro prawnie chronione. W tej sytuacji argumenty przedsiębiorstwa zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Skoro przedsiębiorstwo nie udostępniło skarżącemu żądanej informacji publicznej ani nie wydało decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Niemniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności Przedsiębiorstwa za rażącą, ponieważ jego zachowanie polegało na błędnym przekonaniu, że nie jest podmiotem zobowiązanym a żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako środek represji winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Z wyżej przytoczonych względów, mając na uwadze art. 149, 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.