II SAB/Wa 38/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do rozpoznania punktów 1, 2 i 3 wniosku skarżącego A. C. z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. C. pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 zdanie drugie i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej. Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nakazanie organowi udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. zwrócił się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "Prezes NIK") o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. Czy p. L. G. jest (pozostaje w stosunku pracy na podstawie mianowania lub umowy o pracę) [...] Najwyższej Izby Kontroli? 2. Jeśli tak, to czy Prezes Najwyższej Izby Kontroli zezwolił p. G. na dodatkowe zajęcie zarobkowe? 3. Jeśli tak, to czy zgoda ta obejmowała zatrudnienie w podmiocie podlegającym kontroli NIK na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o NIK? 4. Jeśli tak, to czy zgoda ta obejmowała kierowanie komórką organizacyjną, do której zadań należą sprawy związane z postępowaniem kontrolnym NIK u drugiego pracodawcy, w tym reprezentowanie tego pracodawcy w kontaktach z [...] NIK w toku postępowania kontrolnego? 5. Jeśli tak, to czy Prezes Najwyższej Izby Kontroli zwolnił p. G. z obowiązku: a) niewykonywania zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z obowiązkami pracownika lub mogłyby wywoływać podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz przestrzegania zasad niezależności, obiektywizmu i bezstronności, określonych w kodeksie etyki pracownika Najwyższej Izby Kontroli; b) zachowania tajemnicy służbowej w zakresie know-how postępowania kontrolnego NIK, w tym wpływu uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych na jego przebieg; c) sumiennego i bezstronnego wykonywania obowiązków pracownika Najwyższej Izby Kontroli oraz wypełniania poleceń służbowych przełożonych; d) dbania o dobro zakładu pracy? W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że odpowiadając na wniosek z dnia [...] września 2024 r., poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] października 2024 r., iż pytania dotyczące pozostawania w stosunku pracy przez wskazaną z imienia i nazwiska osobę, ewentualnego wyrażenia zgody przez pracodawcę na podjęcie przez tę osobę dodatkowego zajęcia zarobkowego oraz zakresu udzielonej zgody i zwolnienia z obowiązków jest pytaniem ad personom i w żaden sposób nie pozostaje z realizacją zadań publicznych. Następnie w odpowiedzi na ponaglenie z dnia [...] października 2024 r., pismem z dnia [...] października 2024 r. poinformowano wnioskodawcę, iż pismem z dnia [...] października 2024 r. udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2024 r. W świetle powyższego, zdaniem organu, nie ma podstaw do uznania, iż organ pozostawał w bezczynności. W ocenie organu, pytania dotyczące pozostawania w stosunku pracy przez wskazaną z imienia i nazwiska osobę są pytaniami ze sfery osobistej konkretnego pracownika i pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Wniosek nie dotyczy bowiem sprawowanej funkcji, czy zakresu jego kompetencji (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.). Przedmiotowa informacja, należąca do kategorii ad personom, a więc o charakterze osobistym, nie jest zaliczana do spraw publicznych i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przedmiot wniosku nie spełnia zatem definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ stwierdził, że pytania zawarte we wniosku skarżącego dotyczące stosunku prawnego, jaki wiąże pracownika (L. G.) i pracodawcę, nie stanowi informacji publicznej, bowiem wiązałoby się to z ujawnieniem danych zawartych w aktach osobowych pracownika Najwyższej Izby Kontroli. Jednocześnie żądane informacje nie mają żadnego związku z pełnioną funkcją, czy majątkiem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2434/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie w zakresie dotyczącym punktów: 1, 2, 3 wniosku z dnia [...] września 2024 r. W pozostałej części skarga okazała się niezasadna. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości i nie jest kwestionowane przez organ, że Prezes Najwyższej Izby Kontroli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy informacje, których udzielenia skarżący zażądał we wniosku z dnia [...] września 2024 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Punktem wyjścia do rozważań w tym względzie jest art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki zakres i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnienie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, informacje o stanie samorządów i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. d u.d.i.p.). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Zdaniem Sądu, pytania zawarte w punkcie 1, 2 i 3 dotyczą informacji publicznej: 1. Czy p. L. G. jest (pozostaje w stosunku pracy na podstawie mianowania lub umowy o pracę) [...] Najwyższej Izby Kontroli? 2. Jeśli tak, to czy Prezes Najwyższej Izby Kontroli zezwolił p. G. na dodatkowe zajęcie zarobkowe? 3. Jeśli tak, to czy zgoda ta obejmowała zatrudnienie w podmiocie podlegającym kontroli NIK na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o NIK? W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Z powyższego wynika, że informacja na temat obsady kadrowej na stanowiskach decyzyjnych w NIK stanowi informację publiczną. [...] NIK, jako osoby mające wpływ na kształtowanie spraw publicznych, są niewątpliwie pracownikami pełniącymi funkcje publiczne. Również informacje na temat dodatkowego zajęcia zarobkowego tych osób, stanowią informację publiczną. Z uwagi na to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w zakresie punktu 1, 2 i 3 spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona i to w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w dniu [...] września 2024 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do [...] października 2024 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił w zakresie punktów 1, 2 i 3 wniosku. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2024 r., stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone co do punktów 1, 2 i 3 wniosku – jak wskazano wyżej – było błędne. Skoro do dnia wydania wyroku w tej sprawie organ nie udostępnił żądanych w punktach 1, 2 i 3 wniosku informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, to nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Prezes NIK pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu punktów 1, 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2024 r. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w wyżej wskazanym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Sąd zobowiązany był ponadto rozważyć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd uznał, że bezczynność Prezesa NIK w załatwieniu wniosku w powyższym zakresie (a więc w zakresie objętym punktami 1, 2 i 3) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku skarżącego, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, w świetle ustaleń w sprawie, nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, bezczynność Prezesa NIK, w zakresie rozpatrzenia pytań sformułowanych we wskazanych powyżej punktach zawartych w inicjującym postępowanie wniosku z dnia [...] września 2024 r., nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu pozostaje okoliczność, iż Prezes NIK podjął pewne starania w celu wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy udzielenie wnioskodawcy w terminie odpowiedzi na wniosek i przedstawienie stanowiska w sprawie. Bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2024 r. nie miała zatem miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odmiennie, zdaniem Sądu, należało natomiast ocenić treść pytań zawartych w punkcie 4 i 5 wniosku z dnia [...] września 2024 r. W punkcie 4 skarżący domagał się od organu, nie tyle informacji co do zgody pracodawcy na dodatkowe zajęcie zarobkowe [...] NIK (pytania w tym zakresie zawarł w pkt 2 i 3 wniosku), ile przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku dokonania ustaleń, czy zgoda ta obejmowała kierowanie komórką organizacyjną, do której zadań należą sprawy związane z postępowaniem kontrolnym NIK u drugiego pracodawcy, w tym reprezentowanie tego pracodawcy w kontaktach z [...] NIK w toku postępowania kontrolnego. Z kolei z treści pytań zawartych w punkcie 5 wynika, że jego autor, zakładając nieprawidłową praktykę organu w zakresie objętym pytaniami, oczekuje, że ten wytłumaczy się i odniesie do tych kwestii, co nie należy do sfery faktów. W trybie u.d.i.p. nie można domagać się przeprowadzenia oceny, czy też dokonania autokontroli. Tak więc żądane w punkcie 4 i 5 informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i z tego względu nie poddają się ujętym w niej zasadom udostępniania. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów, którymi organ dysponuje. W tym zakresie organ prawidłowo pismem z dnia [...] października 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek, poinformował wnioskodawcę o tym, że wnioskowana w pkt 4 i 5 informacja nie mieści się w kategorii spraw publicznych i nie stanowi tym samym informacji publicznej. Organ, udzielając skarżącemu odpowiedzi na pkt 4 i 5 wniosku w ustawowym terminie, nie pozostawał zatem w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie w pkt 3 sentencji nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie 4 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, o "zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych", wyjaśnić trzeba, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie był zatem związany złożonym przez organ wnioskiem o rozpoznanie sprawy na rozprawie.