II SAB/Wa 405/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi C. I. na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Związek [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego C. I. z [...] czerwca 2019 r., w zakresie dotyczącym uchwały Zarządu PZ[...] nr [...], protokołu z głosowania nad uchwałą oraz z posiedzenia zarządu na którym podjęto uchwałę, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie o którym mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Polskiego Związku [...] na rzecz skarżącego C. I. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. I. wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. zwrócił się do Polskiego Związku [...] o udostępnienie, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) uchwały Zarządu Polskiego Związku [...] nr [...] oraz "wszelkiej dokumentacji" dotyczącej jej podjęcia (m. in. zawiadomienia o posiedzeniu Zarządu Polskiego Związku [...], danych członków zwołujących posiedzenie, porządku obrad, listy obecności, projektu uchwały, protokołu z głosowania nad uchwałą i z posiedzenia Zarządu na którym podjęto tę uchwałę). Polski Związek [...] w piśmie z [...] czerwca 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał, że spośród informacji dotyczących podmiotów inne niż władze publiczne, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej lub dysponowania majątkiem publicznym. Polski Związek [...] jest stowarzyszeniem (polskim związkiem sportowym), prywatnoprawną organizacją działającą na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2018 r., poz. 1263 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 kwietnia 1990 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2019 r., poz. 713), a informacje których skarżący domaga się we wniosku nie dotyczą publicznoprawnej sfery jego działalności, ani gospodarowania przez Związek mieniem komunalnym lub majątkiem SP. C. I. w piśmie z 7 stycznia 2020 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Związku [...] w rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w której wniósł o zobowiązanie tego podmiotu do jego rozpatrzenia, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie rażącej jego bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że Polski Związek [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. C. I. podał, że NSA w wyroku z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 147/15 przyjął, że Polski Związek [...] jest dysponentem dotacji przyznawanych przez Ministerstwo Sportu i Turystyki, a więc dysponuje majątkiem publicznym. Polski Związek [...] realizuje ponadto zadania publiczne, związane z upowszechnianiem i wspieraniem kultury fizycznej i sportu. Polski Związek [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że informacje dotyczące posiedzenia Zarządu to dokumenty wewnętrzne i dlatego nie podlegają udostępnieniu. NSA w wyroku z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1928/14, podał, że informacje zawarte w protokołach z posiedzenia zarządu koła łowieckiego nie odnoszą się bezpośrednio do wykonywania przez ten związek zadań publicznych, w związku z tym nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga C. I. jest uzasadniona w części. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie spór między stronami sprowadzał się do tego, czy Polski Związek [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy informacje, których udostepnienia odmówiono, stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie muszą być spełnione łącznie, por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 249/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przypomnieć, że Polski Związek [...] w piśmie z [...] czerwca 2019 r., stwierdził, że żądane informacje których skarżący domaga się we wniosku, nie dotyczą publicznoprawnej sfery jego działalności, ani gospodarowania przez Związek mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś w odpowiedzi na skargę podał, że informacje dotyczące posiedzenia Zarządu to dokumenty wewnętrzne, nie odnoszą się do wykonywania przez Polski Związek [...] zadań publicznych i dlatego nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do tych stwierdzeń Polskiego Związku [...], wyjaśnia, że zadania publiczne to zadania, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Te zadania mogą być wykonywane nie tylko przez organy władzy publicznej. Pojęcie "zadań publicznych" jest więc szersze od pojęcia "zadań władzy publicznej", o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zadania publiczne to zadania wykonywane nie tylko przez organy władzy publicznej, ale również przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zaspokajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15 i powołane tam orzecznictwo, a także orzecznictwo dotyczące przedsiębiorców energetycznych, np. wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1853/13). Sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda informacja o działalności publicznej, podmiotów wykonujących zadania publiczne, a więc sprawach odnoszących się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Zdaniem Sądu, Polski Związek [...] jest podmiotem publicznoprawnym, wykonującym zadania publiczne w dziedzinie sportu. Świadczy o tym treść art. 13 ust. 1- 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1468), według którego polski związek sportowy ma wyłączne prawo m. in. do organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie, ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych w organizowanym współzawodnictwie sportowym. Stosownie do tych przepisów, statut Polskiego Związku [...] nakłada na ten Związek zadania w zakresie upowszechniania, popularyzacji i podnoszenia poziomu [...] w RP (§ 8), szczegółowo określone w § 9 i następne tego Statutu. Publicznoprawny status i zadania Polskiego Związku [...] mieszczą się w sferze zadań organów władzy publicznej, jako że art. 68 ust. 5 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek popierania rozwoju kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. W konsekwencji istnieją odpowiednie organy administracji rządowej i samorządowej, zajmujące się sprawami sportu. Szczegółowe zadania w tej dziedzinie życia społecznego wykonują m. in. polskie związki sportowe. Nie można więc powiedzieć, że te organizacje działają niejako poza państwem (władzą państwową), wyłącznie we własnym interesie i na własny "prywatny" rachunek. Wykonują zadania zlecone im przez władzę państwową drogą ustawy, generalnie przypisane państwu (art. 68 ust. 5 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu informacje o działalności tych podmiotów kwalifikują się zatem jako informacje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przekazanie bowiem zadań organów władzy publicznej innym podmiotom, w tym przypadku związkom sportowym, nie odbiera tym zadaniom pierwotnego charakteru zadań władzy publicznej. Nie można tracić z pola widzenia, że na fundusze Polskiego Związku [...] składają się m.in. dotacje, subwencje, darowizny, środki pochodzące z innych źródeł (§ 36 Statutu PZ[...]). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1392/18 wywiódł, że skoro PZ[...] jest beneficjentem dotacji przyznawanych przez Ministra Sportu i Turystyki, to oznacza, że dysponuje majątkiem publicznym. Przechodząc do dalszych rozważań w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych lub do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z przepisu art. 6 ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), przedmiocie działalności tych podmiotów, kompetencjach czy majątku, którym dysponują. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymieniony w tym przepisie konkretny stan faktyczny, który w sposób jednoznaczny kwalifikuje się jako informacja o sprawie publicznej, nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem Sądu, objęte wnioskiem skarżącego informacje, tj. uchwała Zarządu Polskiego Związku [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. (skarżący nieprawidłowo podał datę [...] stycznia 2019 r., taka data została podana na stronie PZ[...] pod adresem: [...]), dotycząca m. in. podstawowych wymagań PZ[...], odnośnie nawierzchni syntetycznych stosowanych na obiektach [...], kategorii stadionów [...] oraz procedur i zasad opiniowania i uzgadniania projektów oraz wydawania świadectw PZ[...] dla obiektów [...] oraz protokół posiedzenia zarządu, na którym podjęto tę uchwałę, dotyczącą sprawy publicznej, a ponadto protokół z głosowania nad niniejszą uchwałą, stanowią informację o sprawie publicznej, o działalności Polskiego Związku [...], a więc podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA w wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1975/18 zwrócił uwagę, że w przypadku wniosku o udostępnienie protokołów z posiedzenia zarządu określonego podmiotu niezbędne jest sprecyzowanie treści żądania przez wskazanie, czego, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tj. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć protokół. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zawiera informację publiczną. W wyroku z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2551/17 NSA przyjął natomiast, że protokoły z posiedzeń, jako informacja o działalności organu (Polskiego Związku [...]), co do zasady mogą podlegać ujawnieniu w trybie informacji publicznej, o ile odnoszą się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowaniem mieniem publicznym. Nie budzi wątpliwości, że skarżący domagał się informacji zawartych w protokole z posiedzenia Zarządu odnoszących się do procedowania uchwały nr [...] (we wniosku podał, że domaga się "wszelkiej dokumentacji" dotyczącej jej podjęcia). Jak już powiedziano, każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, w tym treści protokołów czy podejmowanych uchwał, stanowi informację publiczną. Wbrew zapatrywaniu Polskiego Związku [...], protokoły z posiedzenia zarządu oraz z głosowania nad uchwałą dotyczącą zasad i procedury wydawania świadectw dla obiektów [...], nie są dokumentami wewnętrznymi. Dotyczą one bowiem bezpośrednio głównej sprawy publicznej, załatwionej w formie ostatecznej uchwały, podjętej na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o sporcie) i pozwalają na zachowanie transparentności przewidzianych prawem działań prowadzących do wydania uchwały. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p., ale to już jest kwestia wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 894/05, wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2019 roku, II SA/Po 307/19). Należy dodać, że dokumenty wewnętrzne służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach i prawidłowości działania organu w danej sprawie i nie przesądzają o sposobie jej załatwienia. W związku z tym za takie dokumenty należy uznać: zawiadomienie o posiedzeniu zarządu PZ[...], o danych członków zwołujących posiedzenie, porządek obrad, listę obecności czy projekt uchwały. Projekt uchwały o procedurze i zasadach opiniowania i uzgadniania projektów oraz wydawania świadectwa PZ[...] dla obiektów [...], określał jedynie projektowany sposób działania (projektowany sposób rozstrzygnięcia). Taki dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych powodów uzasadniony jest zarzut bezczynności Polskiego Związku [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia uchwały nr [...], protokołu z głosowania nad tą uchwałą oraz z posiedzenia zarządu PZ[...] w zakresie odnoszącym się do tej uchwały. Bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy). Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Polski Związek [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym uchwały PZ[...] nr [...], protokołu z głosowania nad uchwałą oraz z posiedzenia zarządu, na którym podjęto tę uchwalę, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że bezczynność Polskiego Związku [...] nie jest rażąca (art. 149 § 1a ustawy procesowej). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sporawy musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka Związku w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie jest efektem zaniechań PZ[...], które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 ustawy procesowej. O kosztach postępowania (zasądzeniu od Polskiego Związku [...] na rzecz skarżącego wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 100 zł.), Sąd orzekł w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § i art. 206 ustawy procesowej. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Taki "uzasadniony przypadek" może wynikać np. z niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności (wyrok WSA w Kielcach z 26 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/20). NSA w wyrokach z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2822/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2407/19 stwierdził, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.