II SAB/Wa 413/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi U.K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2332/19 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2332/19; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pani U. K. (zwana dalej skarżącą) wniosła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej Ministrem/organem). Skarżąca wskazała, że dnia [...] marca 2017 r. działając na postawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708; zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) skierowała do Ministra wniosek o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ww. ustawy zaopatrzeniowej. Minister decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec niej art 15c ustawy zaopatrzeniowej a po ponownym rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/WA 2332/19 uchylił obie decyzje Ministra. W dniu [...] kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła z ponagleniem w przedmiocie wydania decyzji, które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2021 r. Wnosząc skargę skarżąca podniosła, że przedstawiony w skrócie przebieg postępowania w jej sprawie pokazuje, że mimo ustawowych terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (postępowanie powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy) jest ono prowadzone przewlekle. Nadmieniła, że w czasie trwania postępowania nie pojawiły się żadne nowe okoliczności, których organ prowadzący nie mógł zbadać wcześniej a sprawa dotyczy świadczenia emerytalnego przyznanego jej w 2015 r., znacznie zmniejszonego w październiku 2017 r. Minister wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Zauważył, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy) przedmiotowej sprawy wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4900) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Jednocześnie kwestionował żądanie zasądzenia sumy pieniężnej, które jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)". Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia [...] lipca 2021 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżąca dopełniła ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem wystąpiła do Ministra z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 § 1 Kpa.. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/WA 2332/19. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest w doktrynie jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym rozumienie przewlekłego prowadzenia postępowania jest podobne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). Jak wynika z akt sprawy, odpis sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/WA 2332/19 ze stwierdzeniem prawomocności wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi wpłynął do organu w dniu 6 kwietnia 2021 r. Zgodnie z art. 12 Kpa., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 Kpa. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych, a podejmowane czynności są bezpodstawne rozciągnięte w czasie. Bezsporne jest, że prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy do organu wpłynął w dniu 6 kwietnia 2021 r. Przedmiotowa sprawa do dnia [...] kwietnia 2021 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy nie budzi zatem wątpliwości w świetle art. 35 § 1 Kpa., ale wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest znaczna i w tym wypadku nie może być rozumiana jako przewlekłość trwająca od dnia 20 marca 2017 r. W ocenie Sądu jest to przewlekłość trwająca od dnia 6 kwietnia 2021 r., tj. od dnia wpłynięcia do organu odpisu sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/WA 2332/19 ze stwierdzeniem prawomocności wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi, do dnia wydania decyzji, tj. do dnia [...] lipca 2021 r., w którym organ wydał w sprawie decyzję nr [...]. Organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpłynięcia do organu odpisu prawomocnego wyroku 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/WA 2332/19 z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi (tj. od dnia 6 kwietnia 2021 r.). Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] lipca 2021 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do wydania decyzji. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast skargi w stanie faktycznym tej sprawy bezzasadną. Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kpa. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/WA 2332/19. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 Kpa. i 36 Kpa. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). W ocenie Sądu, czas trwania ponownego postępowania skarżącej o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd uznał skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania za zasadną, o czym orzekł jak w pkt 1 wyroku. Ponadto Sąd stwierdził, że prowadzone postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W powodów podanych wyżej zasadnym było oddalenie skargi w pozostałym zakresie, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a..