II SAB/Wa 414/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przeniesienie służbowe postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. M. T. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przeniesienie go z Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w [...] do służby w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji. Pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował M. T. , że Zastępca Komendanta Głównego Policji prośbę o przeniesienie rozpatrzył odmownie. M. T. pismem z dnia 5 lipca 2011 r. skierowanym do Zastępcy Komendanta Głównego Policji wskazał, że wniosek o przeniesienie służbowe złożony został do Komendanta Głównego Policji, zatem odpowiedzi na wniosek powinien udzielić ten organ, do którego był kierowany. Jednocześnie podniósł, że wniosek ten winien być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na pismo z 5 lipca 2011 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji poinformował M. T., że wniosek o przeniesienie do służby w Centralnym Biurze Śledczym KGP spowodowało wszczęcie procedury kwalifikacyjnej. W dniu 27 maja 2011 r. I Zastępca Komendanta Głównego Policji, odmownie rozpatrzył raport o przeniesienie. Informację o odmownym rozpatrzeniu wniosku, Naczelnik Wydziału Ogólnego i Nadzoru Centralnego Biura Śledczego KGP, pismem z dnia 7 czerwca 2011 r., przekazał Naczelnikowi Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o spowodowanie poinformowania M. T. Organ wskazał przy tym, że odpowiedź na wniosek o przeniesienie została udzielona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Ponadto organ podniósł, że art. 28 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie decyzja o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. W myśli art. 36 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby lub delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własna prośbę. Przepis ten pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu. Pismem z dnia 3 października 2011 r. M. T. wniósł za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 kwietnia 2011 r. o przeniesienie służbowe. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na złożony wniosek otrzymał pismo z Komendy Miejskiej Policji w [...] , podczas gdy wniosek został skierowany do Komendanta Głównego Policji. Ponadto podniósł, że odpowiedź na jego wniosek powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 2 września 2002 r. nie każda sprawa osobowa implikuje prowadzenie postępowania administracyjnego. Rozkaz będący decyzją administracyjną jest wydawany w sytuacji zmiany stosunku służbowego, natomiast przy zachowaniu tego stosunku w dotychczasowym kształcie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji, bowiem odmowa zmiany stosunku służbowego nie wszczyna postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo wyboru miejsca pełnienia służby, struktur organizacyjnych czy stanowiska. Elementy te są określane w ramach podległości służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, albo - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Oznacza to, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy daną sprawę można zakwalifikować jako sprawę administracyjną, którą organ administracji publicznej może rozpatrzyć w formie decyzji, postanowienia lub innego aktu. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji w sprawie rozpatrzenia wniosku o przeniesienie służbowe. W związku z tym rozstrzygnąć należy czy organ był zobowiązany rozpatrzeć ten wniosek w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Podkreślić należy, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającym określonym rygorom i ograniczeniom. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Policji, ma zatem prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach - uwzględniając potrzeby służby - decydować o obsadzie stanowisk służbowych. W art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wyraźnie wskazano, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest więc możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną i nie może być domniemywane (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1349/10). Stosownie zaś do treści art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. sprawy osobowe policjantów dotyczą przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, a zgodnie z ust. 3 sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zestawienie treści art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ustawy o Policji, a także kontekst w jakim zostały one osadzone, upoważnia do stwierdzenia, że czynność przeniesienia lub delegowania do czasowego pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną. Z powyższego wynika zatem, że w formie rozkazu personalnego załatwia się sprawy dotyczące m.in. przenoszenia lub delegowania policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Natomiast odmowa uwzględnienia wniosku o przeniesienie służbowe nie wymaga załatwienia w formie rozkazu personalnego. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje dla tego typu sprawy formy rozkazu personalnego (vide wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 498/10, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 782/10). Podkreślić należy, że negatywne rozpatrzenie prośby policjanta o przeniesienie na inne stanowisko służbowe jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, nie jest zaś decyzją administracyjną rozstrzygającą w sposób zewnętrzny i władczy o prawach lub obowiązkach policjanta. Z tego też względu brak jest podstaw do wydania rozkazu personalnego o odmowie przeniesienia skarżącego do służby w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji. Rozkaz personalny można wydać, w ściśle określonych w ustawie o Policji i rozporządzeniu MSWiA z dnia 2 września 2002 r. przypadkach m.in. w sytuacji przeniesienia do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Na gruncie wyżej powołanych aktów prawnych brak jest regulacji, które dawałyby organowi podstawę do wydania aktu administracyjnego. Skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, to skarga na bezczynność w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Podkreślić należy, że właściwy Komendant Policji ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań. Stąd też posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek, w tym także ich potrzeby personalne. Reasumując, skoro czynność przeniesienia lub delegowania do czasowego pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną lecz władczym aktem o charakterze wewnętrznym, to odmowa uwzględnienia wniosku o przeniesienie służbowe nie wszczyna postępowania administracyjnego i tym samym nie wymaga załatwienia sprawy w formie rozkazu personalnego. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje dla tego typu spraw formy rozkazu personalnego. Skoro wniosek skarżącego nie wszczął postępowania administracyjnego, gdyż brak było podstaw, to organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w formie decyzji. Dlatego też nie można zarzucić organowi, że pozostaje w bezczynności i z tego względu skarga jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w postanowieniu.