II SAB/Wa 42/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego J. S. kwotę 261,20 (słownie: dwieście sześćdziesiąt jeden 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r., przesłanym pocztą elektroniczną J. S. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o udzielenie informacji publicznej, poprzez podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego J. Sx. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Budżetu i Finansów Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej poinformował wnioskodawcę, że ujawnienie przez pracodawcę informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia J. Sx., który pełni funkcję rzecznika prasowego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, byłoby naruszeniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.) i podlegałyby sankcjom określonym w przepisach tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 111 Kodeksu pracy, jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników. Ochronę tych dóbr gwarantują z kolei przepisy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Pracodawca ma obowiązek zachowania tajemnicy wynagrodzeń pracowników, co zostało potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. Jak stwierdził SN, ujawnienie przez pracodawcę, bez zgody zainteresowanego, wysokość jego wynagrodzenia może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (sygn. akt I PZP 28/93, OSNCP 1994/1/2). W dniu 10 grudnia 2013 r. J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wnosząc o: 1. zobowiązanie Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu — Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych w całości, 4. zasądzenie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze skarżący zarzucił Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej rażące naruszenie: 1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 , art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne uchylenie się od udzielenia żądanej informacji w przedmiocie wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa, które są ponoszone na wynagrodzenie netto rzecznika resortu Ministra Pracy i Polityki Społecznej, 1. uchylenie się od analizy sprawy, czy żądanie odnośnie udzielenia informacji o wysokości miesięcznych zarobków netto funkcjonariusza publicznego – rzecznika prasowego J. Sx. będącego de facto osobą publiczną z racji pełnienia obowiązków na szczeblu administracji rządowej jest informacją publiczną, czy też nie jest informacją publiczną, skoro żądana informacja odnosi się do wydatków Skarbu Państwa ponoszonych ze środków publicznych na osoby pełniące funkcje publiczne, 2. art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nie wydanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji administracyjnej, gdyby organ przyjął, że nie jest możliwe udzielenie informacji o wysokości miesięcznych zarobków netto rzecznika prasowego J. Sx. z uwagi na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie ewentualnego odwołania oraz ponowną kontrolę instancyjną odnośnie prawidłowości działań Ministra Pracy i Polityki Społecznej, która jest przewidziana normalnym tokiem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jednocześnie zaznaczył, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, iż uwzględnił w całości skargę i udzielił skarżącemu żądanej informacji co do miesięcznego wynagrodzenia J. Sx.. Do akt sprawy przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę załączone zostało pismo Dyrektora Generalnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. skierowane do skarżącego informujące go o wysokości wynagrodzenia netto za miesiąc listopad 2013 r. J. Sx. zajmującego stanowisko Dyrektora Biura Promocji i Mediów. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2014 r. wskazując na to, iż dopiero po wniesieniu skargi organ udzielił informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego Ministra Pracy i polityki Społecznej, wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według załączonego spisu obejmującego poniesione w sprawie wydatki oraz wynagrodzenie pełnomocnika, w łącznej wysokości 252,20 zł. Powyższe stanowisko pełnomocnik skarżącego podtrzymał w kolejnym piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, " Gazeta Prawnicza " 1983 r., nr 24 ), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Wskazać jednocześnie należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego nie zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05. Lex nr 188791; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie udostępnienia żądanej przez niego we wniosku z [...] listopada 2013 r. informacji publicznej. Po wniesieniu przez J. S. skargi do Sądu, organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. udzielił mu żądanej informacji. W tej sytuacji postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i należało je w tym zakresie umorzyć. Z uwagi jednak na to, że w dacie wystąpienia ze skargą występowała bezczynność, gdyż żądana informacja mieściła się w pojęciu informacji publicznej Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. – czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza przebiegu postępowania oraz podejmowanych przez organ czynności w sprawie doprowadziła Sąd do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ w ustawowym 14-dniowym terminie odpowiedział na wniosek skarżącego z [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ stanął na stanowisku, że ujawnienie przez pracodawcę informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia J. Sx., który pełni funkcję rzecznika prasowego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, byłoby naruszeniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i podlegałyby sankcjom określonym w przepisach tej ustawy. Po wniesieniu skargi do Sądu, organ w trybie samokontroli zmodyfikował swoje pierwotne stanowisko udostępniając skarżącemu żądaną informację. W tej sytuacji, mając na względzie, iż zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy (w piśmie skierowanym do skarżącego organ ustosunkował się bowiem do złożonego wniosku), w ocenie Sądu, nie można bezczynności organu przypisać cech rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na zasadzie art. 201 § 1 w zw. art. 205 § 1 i 2 ww. ustawy. Zasądzając zwrot kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił wydatków na korespondencję w kwocie 8,00 zł na poniesionych przez skarżącego przed ustanowieniem profesjonalnego pełnomocnika w sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W świetle powyższego przepisu brak jest podstaw do uwzględnienia w ramach niezbędnych kosztów postępowania innych wydatków poniesionych przez stronę niż wymienione art. 205 § 1 P.p.s.a.