II SAB/Wa 422/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania punktu drugiego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Krajowego do rozpatrzenia punktu drugiego wniosku Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Krajowego na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem e-mail z dnia [...] czerwca 2017 r. (godz. 16.22), w jego punkcie 2, Fundacja [...] zwróciła się do Prokuratora Krajowego, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie kopii wszelkich umów na obsługę prawną Prokuratury Krajowej zawartych z podmiotami zewnętrznymi od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ, powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zawiadomił, że wniosek nie zostanie rozpoznany w terminie. Wskazał, że termin rozpoznania wniosku został przedłużony do dnia [...] lipca 2017 r. z uwagi na dużą liczbę dni wolnych od pracy w terminie przewidzianym do jego rozpoznania. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prokurator Krajowy w odpowiedzi na punkt 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 23 sierpnia 2017 r. Fundacja [...] złożyła w Prokuraturze Krajowej skargę z dnia 21 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu, wskazując jako organ Prokuratora Generalnego, powołując jednakże adres siedziby Prokuratora Krajowego. Fundacja w skardze zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. w określonym terminie. Wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem Fundacji z dnia [...] czerwca 2017 r., uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. Fundacja wniosła za pośrednictwem poczty elektronicznej do Prokuratora Generalnego o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. rejestru umów cywilnoprawnych zawartych od [...] kwietnia 2017 r. do dnia złożenia wniosku zawierającego w szczególności takie dane jak imię i nazwisko lub nazwę podmiotu będącego stroną umowy, przedmiot umowy, wartość umowy oraz termin jej zawarcia, 2. kopii wszelkich umów na obsługę prawną Prokuratury Krajowej zawartych z podmiotami zewnętrznymi od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku, 3. informacji o imionach i nazwiskach osób zatrudnionych na etatach radców prawnych w Prokuraturze Krajowej od [...] stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku z zaznaczeniem kiedy podjęli pracę. Skarżący wskazał, że wniosek został dostarczony do podmiotu w tym samym dniu. Podał, że w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ udzielił informacji na pytania oznaczone cyframi 1 i 3. Natomiast w przypadku pytania nr 2 dotyczącego udostępnienia umów na obsługę prawną Prokuratury Krajowej organ stwierdził, że "informacja nie stanowi informacji publicznej o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej". Skarżący wskazał, że z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić jako ze sprzecznym z przepisami powszechnie obowiązującego prawa oraz jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Fundacja podniosła, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10; por. też wyrok WSA w Warszawie z 26.02.2010 r.,II SAB/Wa 192/09). Fundacja zarzuciła, że organ, twierdząc błędnie, że żądana w pkt 2 wniosku informacja nie dotyczy informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego nie ma wątpliwości, że treść umów, których stroną jest podmiot zobowiązany, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi informację publiczną. Skarżący podniósł, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Podmiot zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie do dostępie do informacji publicznej. Prokurator Krajowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej udzielił odpowiedzi na punkty 1 i 3 wniosku. Natomiast w przypadku informacji wnioskowanej w punkcie 2 wniosku uznał, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że skarżący błędnie określił organ, któremu zarzucił bezczynność. Tym organem nie jest Prokurator Generalny. Zgodnie bowiem z art. 18 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) Prokuraturą Krajową kieruje Prokurator Krajowy. W dalszej części organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie uznał, iż wnioskowana w punkcie 2 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, o czym poinformował wnioskodawcę bez zbędnej zwłoki. Podniesiono, że wobec dalece nieprecyzyjnej definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w istocie wykluczającej jedynie informacje inne niż o sprawach publicznych ustawodawca, doprecyzował ją, wymieniając rodzaje danych stanowiących taką informację. Tak określonej definicji informacji publicznej nie można rozciągać na informacje, które w żaden sposób nie mieszczą się w zestawieniu, którym ustawodawca posłużył się w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 wymienionej ustawy wyszczególnia informacje publiczne dotyczące majątku publicznego, lecz nie wymienia wśród nich umów zawieranych przez organ władzy publicznej. Umowy te nie należą też do żadnej innej kategorii informacji publicznej spośród wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) przewiduje jawność i udostępnianie na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej umów w sprawach zamówień publicznych. Przepis ten byłby zbędny, gdyby wszelkie umowy zawierane przez organ władzy publicznej, w tym również te w sprawach zamówień publicznych, były dostępne w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednoznacznie wskazuje to na wolę ustawodawcy udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie tego rodzaju umów, które zostały zawarte po przeprowadzeniu procedury określonej w Prawie zamówień publicznych, co uzasadnione jest w szczególności wartością umów normowanych przez tę ustawę. Oznacza to, że umowy o niewielkiej wartości nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. W świetle podniesionych argumentów za nieuprawniony organ uznał wniosek skarżącego o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obarczona błędem ignotum per ignotum definicja informacji publicznej z art. 1 ust. 1 oraz półotwarty charakter normy z art. 6 ust. 1 tej ustawy stwarza szerokie możliwości interpretacji tych przepisów. Przedstawiona wykładnia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. w ocenie organu jest prawidłowa. Bez wątpienia mieści się też w granicach zakreślonych przez te regulacje. W związku z tym nie sposób przyjąć, by organ w tej sprawie naruszył prawo. Tym bardziej w opisanych okolicznościach brak jest w ocenie organu podstaw do formułowania tezy, że organ naruszył prawo w stopniu rażącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie treści skargi Sąd stwierdził, że jej przedmiotem jest bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpatrzeniu punktu drugiego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. Sąd wskazuje jednocześnie, że przyjął, iż organem, którego bezczynność została zaskarżona jest Prokurator Krajowy, w którego siedzibie skarga została przez Fundację złożona, i do którego skierowany był wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. (a nie omyłkowo wskazany Prokurator Generalny). Skarga na bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpatrzeniu punktu 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. jest dopuszczalna i zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny także w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Prokurator Krajowy jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (v. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Nie ma żadnych podstaw, aby w sprawie tej przyjąć, że do Prokuratora Krajowego znajdują w tym zakresie zastosowanie inne zasady niż do każdego innego podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. Umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Żądana w punkcie 2 wniosku informacja w postaci kopii umów na obsługę prawną jest informacją o sprawie publicznej. Niczego w tym zakresie nie zmienia ustawa Prawo zamówień publicznych, na którą organ powołał się w odpowiedzi na skargę (v. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia wielkości majątku wydatkowanego z tytułu umów na obsługę prawną (jak organ podał w odpowiedzi na skargę: umowy o niewielkiej wartości), nie jest kwestią, która waży na charakterze żądanej informacji. Niezależnie bowiem od wielkości tej wartości informacja w zakresie żądanym w punkcie 2 wniosku nie przestaje być informacją o sprawie publicznej (dotyczącej majątku publicznego). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpatrzenia punktu 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r., Sąd stwierdził, że była ona zasadna w chwili jej wniesienia. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku (liczonego przez Sąd od dnia [...] czerwca 2017 r., albowiem wniosek wpłynął o godz. 16.22 w dniu [...] czerwca 2017 r. ), upłynął w dniu [...] czerwca 2017 r. Wobec tego, że punkt 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Prokuratora Krajowego do rozpatrzenia tego punktu wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności Prokuratora Krajowego nie można w niniejszej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że każda sprawa oceniana jest przez Sąd indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności w niej występujących. Stanowisko organu, co do tego, że żądana w punkcie 2 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej jest błędne, jednakże podmiot, do którego wnioskodawca wystąpił miał prawo wyrazić swoje stanowisko w tej kwestii, dokonać własnej interpretacji u.d.i.p. Stanowisko to wyrażone zostało wprawdzie po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku (w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r.), jednakże powyższe nie uzasadnia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, że skarga okazała się zasadna, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.