II SAB/Wa 424/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku G. R. z dnia [...] maja 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz G. R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. R. pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działając w trybie u.d.i.p., wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przesłanie kopii sprawozdania, faktur i rachunków z wykonania udzielonej dotacji celowej złożonych przez Gminny Klub Sportowy "[...]"[...] za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Skarżący podał, że w odpowiedzi zawartej w piśmie [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. organ poinformował, że wnioskowane sprawozdanie zamieścił na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. Skarżący wskazał, że przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przeglądał stronę BIP Urzędu Gminy [...], ale wówczas sprawozdanie nie było jeszcze opublikowane. Po otrzymaniu odpowiedzi organu w dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący ustalił, że rzeczywiście sprawozdanie zostało opublikowane, ale już po dostarczeniu jego wniosku (data publikacji na stronach BIP to [...] maja 2020r., natomiast jego wniosek, jak wskazał, został złożony [...] maja 2020 r.). Skarżący zaznaczył, że publikacja ta nie obejmowała faktur i rachunków służących do rozliczenia dotacji, które to dokumenty księgowe były również - obok sprawozdania - przedmiotem jego wniosku. Skarżący wskazał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie dotyczącym udostępnienia dokumentów księgowych wyszczególnionych w treści wniosku, a stanowiących informację publiczną. W uzasadnieniu skargi przywołał art. 61 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f u.d.i.p. Wskazał, że organ nie udostępnił informacji publicznej pomimo istnienia ustawowego obowiązku. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu obowiązanego w takim zakresie, w jakim nie udostępnił skarżącemu wskazanych w treści wniosku kopii faktur i rachunków, które nie zostały umieszczone na BIP-ie. Skarżący podniósł też m.in., że kwestia uznania faktury za informację publiczną była już niejednokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych. Wskazał, że za ugruntowany w judykaturze należy uznać pogląd, iż faktura jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 13/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/GI 63/12). Skarżący wskazał, że odesłanie wnioskodawcy do strony BIP, zawierającej jedynie samo sprawozdanie złożone przez Gminny Klub Sportowy "[...]" [...] za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. nie czyni zadość żądaniu wniosku, który obejmował także wskazane dokumenty księgowe. Ich brak uniemożliwia w istocie sprawdzenie, na co konkretnie przeznaczono otrzymane środki publiczne. Skarżący nadmienił, że w roku 2019 zwracał się o udzielenie tożsamej informacji dotyczącej roku 2018. Podał, że po rozpoznaniu skierowanej przez niego skargi na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 24/20, zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania jego wniosku. Zważywszy, że organ po raz kolejny nie wykonał ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pomimo źe dysponował orzeczeniem Sądu zapadłym w podobnym stanie faktycznym, skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy [...] z jakiegoś powodu nie realizuje wynikających z ustawy obowiązków, tym samym okazując lekceważenie dla zawartych w niej norm oraz uniemożliwiając realizację uprawnień obywatela wynikających z ustawy oraz Konstytucji. Z tej również przyczyny uzasadniony jest zdaniem skarżącego wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2020 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...][...] czerwca 2020r.) skarżący złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie sprawozdania z wykonania dotacji celowej za rok 2019 udzielonej na wykonanie zadania publicznego w zakresie wspierania rozwoju sportu w roku 2019. Skarżący wskazał, aby udzielenie informacji publicznej nastąpiło poprzez przesłanie kopii sprawozdania z wykonanej dotacji celowej za rok 2019 udzielonej na wykonanie zadania publicznego w zakresie wspierania rozwoju sportu w roku 2019 oraz kopii faktur, rachunków lub innych dokumentów księgowych stanowiących podstawę rozliczenia dotacji. Organ podał, że w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że sprawozdanie z wykonania dotacji celowej za rok 2019 udzielonej na wykonanie zadania publicznego w zakresie wspierania rozwoju sportu w roku 2019 znajduje się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej oraz podał dokładny adres strony internetowej, gdzie zamieszczone jest sprawozdanie. Sprawozdanie z wykonanej dotacji celowej za rok 2019 udzielonej na wykonanie zadania publicznego w zakresie wspierania rozwoju sportu w roku 2019 zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. W dniu otrzymania przez wnioskodawcę pisma zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, sprawozdanie dostępne było na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Wójt wskazał, że mając na uwadze fakt, że umieścił wnioskowane sprawozdanie w BIP oraz wskazał wnioskodawcy dokładny adres strony internetowej, gdzie zamieszczone jest sprawozdanie, należy uznać, iż wypełnił dyspozycję art. 10 ust. 1 ustawy. Organ podał, że jak wynika z treści złożonego sprawozdania (ostatnia strona, "załączniki") do sprawozdania nie były dołączane faktury, rachunki lub inne dokumenty księgowe stanowiące podstawę rozliczenia dotacji. Treść sprawozdania z wykonania zadania publicznego jest zgodna z wzorem sprawozdania stanowiącego załącznik do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia [...] października 2018r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. z 2018r. poz. 2057). Zgodnie z jego treścią do sprawozdania nie załącza się oryginałów faktur (rachunków). Należy je przechowywać zgodnie z obowiązującymi przepisami i udostępniać podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych. Organ wskazał, że w dniach [...]-[...] marca 2020 r. odbyła się kontrola realizacji umowy zawartej w przedmiocie realizacji zadania publicznego pn. "Wspieranie rozwoju sportu świadczonego na rzecz mieszkańców Gminy [...] w 2019r.", podczas której poddano analizie dokumenty księgowe. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu skarga G. R. dotycząca udostępnienia informacji publicznej w zakresie kserokopii faktur i rachunków dołączonych do sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej dotacji celowej, złożonego przez Gminny Klub Sportowy "[...]"[...] za 2019 jest całkowicie bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Biorąc pod uwagę treść skargi Sąd przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpatrzeniu wniosku w zakresie dotyczącym udostępnienia kopii faktur, rachunków lub innych dokumentów księgowych stanowiących podstawę rozliczenia dotacji celowej za rok 2019 r. (dotyczy GKS "[...]"). Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o których mowa wyżej, bezspornie stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek dotyczy bowiem udostępnienia dokumentów wskazujących wydatki, na które przeznaczona została dotacja celowa za rok 2019 r., a zatem żądanie obejmuje informacje ściśle związane z wydatkowaniem środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tego dotyczy żądanie zawarte we wniosku. Organ nie kwestionował powyższego w odpowiedzi na skargę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydatkowania ze środków publicznych, w tym z majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację o sprawie publicznej (v. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć żądane dokumenty nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to stanowiły podstawę rozliczenia wydatkowania środków publicznych. Dokumenty załączone do sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej dotacji celowej, mimo że nie są dokumentami urzędowymi, stanowią zatem informację o sprawie publicznej. Informację publiczną stanowią bowiem nie tylko dokumenty wytworzone bezpośrednio przez organ ale także te, których organ używa do realizowania powierzonych zadań. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ przechowuje oryginały faktur (rachunków), o których udostępnienie wnosi wnioskodawca. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie kopii faktur, rachunków lub innych dokumentów księgowych stanowiących podstawę rozliczenia dotacji celowej za rok 2019 r. (dotyczy GKS "[...]") na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności w tym zakresie na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, tj. do dnia [...] czerwca 2020 r., jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji (do Sądu nie wpłynęła żadna informacja w tym zakresie). Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2020 r. we wskazanym wyżej zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W przypadku, gdy organ w ramach rozpatrywania wniosku w przewidzianej przez u.d.i.p. formie zmierzać będzie do dokonania czynności materialno-technicznej, tj. do udostępnienia żądanych dokumentów, a zdaniem organu nie wszystkie informacje zawarte w treści tych dokumentów powinny zostać udostępnione, organ ma możliwość dokonania anonimizacji danych (informacji), które w jego ocenie nie mogą być udostępnione. Gdyby w ocenie organu żądana informacja stanowiła informację publiczną przetworzoną, to dla jej udostępnienia konieczne będzie wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dokonując oceny zasadności skargi Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2020 r. we wskazanym już wyżej zakresie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielając wnioskodawcy odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r. właściwie pominął milczeniem tę część żądania wniosku, która dotyczyła kopii faktur, rachunków lub innych dokumentów księgowych służących do rozliczenia dotacji celowej. Z odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że organ wiedział, iż nie są one dołączone do sprawozdania zamieszczonego w BIP. Okoliczność powołania się przez organ na fakt kontroli realizacji umowy zawartej w przedmiocie zadania publicznego i udostępniania faktur i rachunków podczas czynności kontrolnych, nie wpływa na prawo obywatela dostępu do informacji publicznej. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już w wyroku z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 24/20 nie pozostawił wątpliwości co do tego, że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty księgowe, które stanowiły podstawę wydatkowania środków publicznych, stanowią informację o sprawie publicznej, a wniosek podlega rozpatrzeniu na gruncie u.d.i.p. W tej sytuacji ignorowanie przez organ żądania wnioskodawcy z dnia [...] maja 2020 r., co do tych właśnie informacji, nie znajduje usprawiedliwienia i nie jest zrozumiałe. W stanie faktycznym tej sprawy brak właściwego działania organu daje podstawę do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych też względów Sąd uwzględnił żądanie wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do należytego działania. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie Sadu, grzywna w wysokości 500 zł (pięćset złotych) spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ wniosku strony. Grzywna w tej wysokości jest w ocenie Sądu wystarczająca, aby skłonić organ do właściwego procedowania w sprawie wniosku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.