II SAB/Wa 435/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Powiatu [...] do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Rady Powiatu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] stycznia 2018 r. W. S. (dalej: "skarżący"), za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpił do Rady Powiatu [...] (dalej: "organ", "Rada Powiatu") o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. czy, a jeśli tak, to kto i kiedy urządził drogę w lesie na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], Gmina [...]; 2. czy, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych; Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie mu kopii uchwały w tym przedmiocie. Skarżący zażądał także potwierdzenia odbioru i rejestracji przedmiotowego wniosku przez organ, jak również nie wyraził zgody na kierowanie do niego korespondencji drogą poczty elektronicznej. Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek, skarżący (pismem z [...] maja 2021 r.) wezwał Radę Powiatu do niezwłocznego udzielenia żądanych informacji publicznych za lata 2016-2021. Powołał się na szereg prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzających wielokrotne zignorowanie jego wniosków o udzielenie informacji publicznej. W dniu [...] maja 2021 r. (data stempla pocztowego) skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: • zobowiązanie Rady Powiatu do niezwłocznego rozpoznania ww. wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."); • stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP; • wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; • zasądzenie od Rady Powiatu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ustawowy termin na udzielenie odpowiedzi na jego wniosek upłynął [...] stycznia 2018 r., natomiast do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu trzech lat i pięciu miesięcy, nie uzyskał żądanej informacji publicznej, co świadczy o wyjątkowo rażącym naruszeniu prawa przez organ. Powyższe uzasadnia zarzut bezczynności, a także wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie z uwagi na to, iż sprawa zainicjowana ww. wnioskiem skarżącego została zakończona postanowieniem tut. Sądu z 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 628/18, odrzucającym skargę. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył (za pośrednictwem poczty elektronicznej) osiemdziesiąt trzy wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Wnioski te - według Rady Powiatu – były w zasadzie tożsame; dotyczyły bowiem udzielenia informacji, kto i kiedy urządził drogę na działce o podanym we wniosku numerze ewidencyjnym, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono daną działkę/drogę do dróg powiatowych. Organ wyjaśnił, że wnioski skarżącego odnosiły się do powiatowego zasobu nieruchomości, którym zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) gospodaruje zarząd powiatu, a nie rada powiatu. Także do zadań i kompetencji zarządu powiatu (nie zaś rady powiatu) należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi. Wszelkie czynności Rada Powiatu podejmuje w formie jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, dlatego ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Czynności w przedmiocie załatwienia ww. wniosków, w tym objętego skargą, prowadził Starosta [...] jako przedstawiciel zarządu powiatu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Powiatu [...], ponieważ skarżący wysłał ten wniosek na dwa adresy poczty elektronicznej należące do Powiatu, o czym świadczy zawarta w nich domena "powiat [...]". Zdaniem organu, załatwienie sprawy przez Starostę [...] było wystarczające i w pełni prawidłowe. Nie sposób bowiem oczekiwać, że na jeden wniosek skarżącego odpowiedzi będą udzielać dwa podmioty znajdujące się w strukturze jednego organu władzy publicznej, zwłaszcza, gdy drugi organ nie ma wiedzy w tym zakresie. Natomiast kwestia prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Starostę [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, zaakcentował, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 628/18 nie zapadło żadne merytoryczne rozstrzygnięcie - odrzucenie skargi nastąpiło w wyniku braku możliwości opłacenia przez skarżącego wpisu od skargi w wyznaczonym przez Sąd terminie. Skoro skarga nie wywołała żadnych skutków prawnych, to nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej. Bezprzedmiotowy jest więc wniosek Rady Powiatu o oddalenie z tego powodu skargi w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł, iż organ do dnia dzisiejszego nie udzielił mu merytorycznej odpowiedzi na wniosek; nie wskazał, czy na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...], Gmina [...], powstała droga powiatowa oraz czy podjął stosowną uchwałę o zaliczeniu ww. drogi do dróg powiatowych. Ustalenie tych faktów implikowałoby obowiązek przesłania treści uchwały lub wskazania daty i dokładnego miejsca jej publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu, o ile została tam opublikowana. Nadto skierowanie w trybie u.d.i.p. tożsamego w treści wniosku również do innego organu, nie zwalnia pierwotnego adresata z obowiązku udzielenia posiadanej informacji publicznej. W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę stwierdzeniem, że "załatwienie sprawy przez Starostę [...] (...) było wystarczające i w pełni prawidłowe", pismem z [...] listopada 2021 r., Sąd wezwał Radę Powiatu do wyjaśnienia, w jaki sposób Starosta [...] załatwił wniosek skarżącego z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie drogi na nieruchomości nr 1270 w obrębie [...] (gmina [...]), a także nadesłania dokumentów potwierdzających przedstawione wyjaśnienia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ, przy piśmie z [...] grudnia 2021 r., nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pisma Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. stanowiącego, skierowane do skarżącego, wezwanie o sprecyzowanie zakresu zapytania we wniosku z [...] stycznia 2018 r. (poprzez wskazanie, czy żądana informacja dotyczy zewidencjonowania w operacie ewidencji gruntów i budynków podanej we wniosku nieruchomości jako działki drogowej czy też faktu zaistnienia na ww. nieruchomości infrastruktury drogowej bądź konkretnej innej wiadomości) pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wbrew twierdzeniom organu, uprzednie wydanie przez tut. Sąd w dniu 14 marca 2019 r. postanowienia o odrzuceniu skargi (sygn. akt II SAB/Wa 628/18) nie jest przeszkodą do rozpoznania skargi z [...] maja 2021 r. Orzeczenie to ma charakter procesowy, nie wprowadza stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a zatem nie stoi na przeszkodzie późniejszemu, ponownemu wniesieniu środka zaskarżenia, o ile ustaną przyczyny niedopuszczalności (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem odrzucenie skargi nie stanowi negatywnej przesłanki ponownego zaskarżenia bezczynności przez ten sam podmiot. Skoro strona twierdzi, że organ administracji publicznej w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, to może na nowo zainicjować postępowanie prowadzące do ponownej kontroli przez sąd ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu, ponieważ następuje zmiana stanu faktycznego, choćby w postaci upływu czasu (vide postanowienie NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 407/18). Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle ww. przepisu nie ma wątpliwości, że Rada Powiatu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Również przedmiot wniosku skarżącego z [...] stycznia 2018 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05). Zawarte we wniosku skarżącego pytania o urządzenie drogi w lesie na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], Gmina [...], a więc dotyczące zarządu drogami powiatowymi, mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Według przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że w chwili wniesienia skargi do tut. Sądu, Rada Powiatu w żaden sposób nie zareagowała na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2018 r. Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż wniosek ten został załatwiony przez Starostę [...], a nadto Rada Powiatu nie dysponuje żądanymi informacjami. Takie zachowanie organu stanowi o jego bezczynności. W przypadku, gdy organ nie dysponuje informacją publiczną wskazaną we wniosku, obowiązany jest powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wskazując - o ile posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany może ją uzyskać (vide wyroki NSA z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 20/21). Skoro w kontrolowanej sprawie Rada Powiatu uznała, że pytania zawarte we wniosku z [...] stycznia 2018 r. wykraczają poza jej właściwość (kompetencje), to powinna poinformować o tym skarżącego, dodatkowo wskazując, iż sprawę prowadzi Starosta [...]. Wówczas uwolniłaby się od zarzutu bezczynności. Tymczasem Rada Powiatu nieprawidłowo przyjęła, że załatwienie wniosku przez inny organ - Starostę [...] było wystarczające i nie wymagało żadnego działania z jej strony. Raz jeszcze podkreślić należy, iż uznanie zasadności skargi na bezczynność nie jest uzależnione od powodów niepodjęcia przez organ czynności czy wydania aktu, a także od przekonania, że stosowny akt lub czynność nie powinny w ogóle zostać dokonane. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Tut. Sąd, stwierdzając, że dotychczas (tj. do dnia wyrokowania) organ nie podjął żadnego działania względem wniosku skarżącego z [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Radę Powiatu do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., podnieść trzeba, iż rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Samo przekroczenie (nawet znaczne) przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Chodzi tu bowiem o naruszenie prawa w sposób oczywisty, niewątpliwy na tle całokształtu okoliczności danej sprawy, np. gdy poważne opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 i z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazane w odpowiedzi na skargę motywy uzasadniające pozostawienie wniosku bez odpowiedzi, potwierdzają brak świadomości Rady Powiatu w zakresie formy realizacji wniosku informacyjnego w przypadku podjęcia postępowania przez inny organ, do którego skarżący również taki wniosek skierował. Ponadto złożenie w ciągu zaledwie trzech dni bardzo dużej liczby wniosków o informację publiczną stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, nawet jeśli wnioski te są podobne w treści. Z tych powodów Sąd uznał, iż Radzie Powiatu nie można przypisać lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wobec niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałej części na mocy art. 151 p.p.s.a., nie uwzględniając wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Zastosowanie grzywny (lub sumy pieniężnej bądź obu tych środków łącznie) jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu administracyjnego, z którego może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Istotne są przy tym funkcje prewencyjno-represyjne tych środków. Tut. Sąd uznał, iż zachowanie Rady Powiatu nie nosi znamion celowego unikania podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku mając za podstawę art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.