II SAB/Wa 446/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie pozostawienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania oddala skargę W piśmie z dnia 11 lipca 2024 r. S. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na Ministra Zdrowia w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji; stwierdzenie, że ewentualna bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), tj. kwoty 5000 zł, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dnia [...] kwietnia 2023 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Proszę o informację dotyczącą kampanii Planuję Długie Życie. Proszę o podanie ile spośród depesz "przygotowanych" w ramach kampanii jest w niewielkim stopniu zmodyfikowanymi kopiami materiałów zrealizowanych w ramach umowy z [...] pomiędzy PAP i CSIOZ." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 327/23 zobowiązał organ do rozpatrzenia powyższego wniosku. W toku rozpatrywania wniosku, pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o podpis. Dnia [...] maja 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący przekazał organowi oryginalny wniosek uzupełniony o podpis elektroniczny. Pismem z dnia [...] maja 2024 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek nie zostanie rozpatrzony, ponieważ uzupełniony wniosek przekazał za pośrednictwem poczty email, a nie elektronicznej skrzynki podawczej. W ocenie skarżącego, braki wniosku zostały uzupełnione i organ dysponuje wszystkimi danymi potrzebnymi do wydania ewentualnej decyzji w sprawie. Jednak kolejny raz organ wynajduje sobie powody do nierozpatrzenia złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wobec możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r., działając na podstawie art. 14 § 1a, art. 63 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 13 ust. 2 i w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., wezwał stronę do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, braków formalnych wniosku poprzez jego przedłożenie w formie pisemnej opatrzonej podpisem własnoręcznym lub przesłanie przedmiotowego wniosku w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego stosownym podpisem, na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia, pouczając stronę o wymogach wynikających z k.p.a. w tym zakresie oraz o rygorze nieuzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniem organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona w dniu 8 maja 2024 r. przesłała za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail organu podpisany podpisem zaufanym wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten nie spełniał jednak wymogów formalnych dotyczących wnoszenia podań, o których mowa w art. 63 k.p.a., ponieważ został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej, tj. niezgodnie z wezwaniem organu oraz wymogami k.p.a. w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie jest jednak tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej i służy do przekazywania dokumentu elektronicznego. Pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest więc tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej. W konsekwencji, w związku z nieusunięciem przez stronę braków formalnych zgodnie z wymogami przepisów prawa w tym zakresie, organ był zobligowany pozostawić wniosek bez rozpoznania, o czym zawiadomił stronę pismem z dnia 23 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 327/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku S. D. z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezczynność organu w tym zakresie była już zatem przedmiotem rozpoznawania przez sąd administracyjny, a prawomocny wyrok w tej sprawie wiąże na podstawie art. 153 p.p.s.a. zarówno organy, jak i sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. W konsekwencji przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była jedynie ewentualna bezczynność organu w zakresie pozostawienia przez organ bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r., a więc obejmująca podjęte przez organ czynności po doręczeniu prawomocnego wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r. Należy bowiem mieć na względzie, że prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania strona może kwestionować przed sądem administracyjnym jedynie w drodze skargi na bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. aygn. akt I OSK 869/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy sygn. akt II SAB/Wa 327/23, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 3 kwietna 2024 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 113 akt sądowych) i z tym dniem otwierał się dla organu wyznaczony w wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r. termin do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Termin ten upłynął zatem w dniu 17 kwietnia 2024 r. Tymczasem organ w piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 r. wezwał stroną skarżącą do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie po uzyskaniu odpowiedzi skarżącego na to wezwanie (pismo z dnia 16 kwietnia 2024 r.), organ w piśmie z dnia 26 kwietnia 2024 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie – podpisem własnoręcznym bądź elektronicznym. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przesłał w dniu 8 maja 2024 r. na adres poczty elektronicznej organu podpisany wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r. Nie uczynił tego jednak, wbrew pouczeniu organu, na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia, lecz na adres poczty elektronicznej (e-mail). W związku z powyższym organ pismem z dnia 23 maja 2024 r. zawiadomił skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., o pozostawieniu jego wniosku z dnia [... ]kwietnia 2023 r. bez rozpoznania. W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej sekwencja zdarzeń świadczy o tym, że organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r., a podejmowane przez organ czynności były prawidłowe. Po pierwsze, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, o ile postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej ma charakter dalece odformalizowany, to w przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej powinien uczynić to, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej, tj. z zachowaniem rygorów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zasadnie zatem organ, zmierzając do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej (przy czym – co należy podkreślić – kontrola prawidłowości wydania takiej decyzji może zostać dokonana przez sąd administracyjny jedynie w przypadku, gdy stanie się ona przedmiotem skargi do sądu), wezwał skarżącego do podpisania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest sporne w tej sprawie, że pierwotny wniosek skarżącego, przesłany do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie był podpisany. Niezbędne było zatem dla dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie opatrzenie tego wniosku właściwym podpisem. Po drugie, i co szczególnie istotne, w niniejszej sprawie, po otrzymaniu wezwania organu, skarżący przesłał wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r. opatrzony podpisem zaufanym. Uczynił to jednak niespornie na adres poczty elektronicznej organu, nie zaś na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. Tymczasem, jak stanowi art. 63 § 1 k.p.a., podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wszelkie podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Pismo wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej a nie za pośrednictwem e-PUAP organu lub konta w systemie teleinformatycznym organu w ogóle nie posiada cech podania lub wniosku w rozumieniu przepisów k.p.a. i jako takie nie może podlegać dalszemu rozpatrywaniu przez organ administracji. Przytoczone przepisy obligowały zatem organ do pozostawienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. bez rozpoznania, ponieważ wniosek ten, choć opatrzony podpisem zaufanym, został złożony na adres poczty elektronicznej organu administracji. Tej okoliczności skarżący zresztą w istocie nie kwestionuje. Skoro organ prawidłowo, działając na podstawie art. 63 § 1 in fine k.p.a., pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. bez rozpoznania, to w tym zakresie nie można było skutecznie zarzucić organowi bezczynności. Z tych przyczyn skarga na bezczynność podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.