II SAB/Wa 455/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego postanawia: - odrzucić skargę - Wnioskiem z 21 sierpnia 2003 r. K. W. (dalej jako skarżący) wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. We wniosku wskazał, że zajmuje lokal mieszkalny znajdujący się w zasobach ZZM MSWiA oraz że zobowiązuje się go zwolnić i przekazać do dyspozycji ZZM MSWiA w terminie ustawowym. Pismem z 1 września 2011 r. skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zażaleniem, złożonym na podstawie art. 37 kpa, na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z 21 sierpnia 2003 r. w sprawie wypłacenia ekwiwalentu za rezygnację z lokalu mieszkalnego. W związku z tym, wniósł o zobowiązanie Szefa BOR do rozpatrzenia wniosku zgodnie z jego treścią; wyznaczenie Szefowi BOR terminu rozpatrzenia wniosku oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że złożony przez niego wniosek został zarejestrowany w komórce właściwej do spraw mieszkaniowych BOR i ujęty na "Liście kolejności wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy BOR - wg. daty złożenia wniosku" i do dnia złożenia zażalenia nie otrzymał odpowiedzi czy wniosek został rozpatrzony pozytywnie, czy negatywnie. Podkreślił, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Warunki i tryb przyznawania oraz wysokość ekwiwalentu określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 108 poz. 955 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia ekwiwalent przyznaje się na wniosek funkcjonariusza, złożony i zarejestrowany w komórce organizacyjnej BOR właściwej w sprawach gospodarki mieszkaniowej. Zarówno przepisy ustawy o BOR jak i wydanego jej podstawie rozporządzenia nie określają terminu w jakim wniosek powinien zostać rozpatrzony. Zdaniem skarżącego, za rozpatrzenie wniosku nie można uznać faktu zarejestrowania wniosku i umieszczenia go na liście kolejności wypłaty tego ekwiwalentu. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2000 r., U 2/00 (OTK 2000/8/296) wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, iż z chwilą złożenia wniosku przez osobę uprawioną, osobie tej służy roszczenie o zawarcie umowy, a nie o zajęcie miejsca na liście, w kolejce do jej zawarcia w przyszłości. Umowa w sprawie wypłaty ekwiwalentu powinna zostać zawarta bez zbędnej zwłoki, po złożeniu stosownego wniosku. Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że aby umowa mogła być zawarta, wniosek ten musi być rozpatrzony pozytywnie dla wnioskodawcy. O pozytywnym bądź negatywnym rozstrzygnięciu wniosku decyduje adresat wniosku tj. Szef BOR. W sprawie wypłaty ekwiwalentu występują więc dwa wyraźnie wyodrębnione etapy postępowania. Pierwszy etap jest etapem postępowania lub czynności organu wszczynanych wnioskiem zainteresowanego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez organ, który kończy się przyznaniem albo odmową przyznania ekwiwalentu. Rozstrzygnięcia podejmowane w tym etapie przez Szefa BOR mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Ich treścią jest albo stworzenie przesłanki do zawarcia umowy, albo odmowa jej zawarcia. Zdaniem skarżącego rozpatrzenie wniosku zgodnie z jego treścią polegać powinno na władczym rozstrzygnięciu, tj. podjęciu decyzji przez Szefa BOR o przyznaniu bądź odmowie przyznania ekwiwalentu, a nie na zarejestrowaniu go w komórce organizacyjnej BOR właściwej w sprawach gospodarki mieszkaniowej poprzez wciągnięcie na listę kolejności zawierania umów. Dopiero po pozytywnym dla wnioskodawcy zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu ekwiwalentu może dojść do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy. Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i art. 36 kpa. Szef BOR, rozpatrując wniosek z 21 sierpnia 2003 r. winien stosować terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, jako terminy powszechnie obowiązujące w sprawach rozpatrywania spraw, gdyż zarówno ustawa o BOR jak i rozporządzanie nie określają terminów w jakim organ winien rozpatrzeć wniosek. Wskazał, że Szef BOR w rozpoznaniu jego wniosku pozostaje w kilkuletniej zwłoce, tj. nie dokonał jednoznacznego rozstrzygnięcia przez wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania ekwiwalentu. W odpowiedzi na zażalenie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 24 października 2011 r. wyjaśnił, że przepisy ustawy o Biurze Ochrony Rządu oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 108 poz. 955 ze zm.), nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania i wydania decyzji w trybie administracyjnym w przedmiocie przyznania bądź wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Wskazał, że w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej decyzją administracyjną, stronie nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność. Strona będąca w przekonaniu, że niezałatwienie sprawy jest wynikiem zaniedbania lub nienależytego wykonania zadań przez organ albo przez jego pracowników, bądź że sprawa załatwiana jest w sposób przewlekły, może złożyć skargę na działanie organu w trybie art. 227 kpa. Jednocześnie organ wskazał, że zażalenie skarżącego zostało potraktowane jako skarga wniesiona w trybie art. 227 kpa, dlatego, działając w granicach skargi nie może rozstrzygnąć sprawy w oparciu o wskazany przez skarżącego art. 37 kpa dotyczący zwalczania bezczynności organu. Zdaniem organu, Szef Biura Ochrony Rządu nie jest zwolniony z przestrzegania terminów wynikających z kpa przy udzielaniu odpowiedzi i informacji, dotyczących podejmowania innych czynności w sprawach należących do jego kompetencji, a nie kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Dlatego też Szef Biura Ochrony Rządu powinien bezzwłocznie powiadomić wnioskodawcę na piśmie o dokonanej czynności materialno - technicznej, tj. wciągnięciu wnioskodawcy na listę osób oczekujących na realizację świadczenia ze wskazaniem numeru porządkowego na tej liście. Organ wskazał, że z akt mieszkaniowych wynika, iż taką informację, Szef Biura Ochrony Rządu przekazał w piśmie z 10 stycznia 2008 r. Wobec tego, wystąpienie późniejsze i udzielona na nią odpowiedź dopełniła ciążącego na organie obowiązku wynikającego ze złożenia przez stronę wniosku z 21 sierpnia 2003 r., niemniej jednak nastąpiło uchybienie terminu załatwienia przedmiotowego wniosku. Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał na potrzebę formalnego działania organu i zobowiązał Szefa Biura Ochrony Rządu do bezzwłocznego udzielania skarżącemu odpowiedzi i informacji na składane wnioski i zapytania w przedmiocie jego uprawnień. Odnosząc się do kwestii realizacji wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wyjaśnił, że ma ona charakter cywilnoprawny. Wypłata ekwiwalentu następuje w kolejności złożonych wniosków na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu a osobą uprawnioną. Zawieranie umów o wypłatę ekwiwalentu nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego. Zarówno przepisy ustawy o BOR, jak i wydane w tej sprawie rozporządzenie wykonawcze nie określa terminów na zawarcie umowy i wypłatę świadczenia. Pismem z 23 listopada 2011 r. K. W. złożył za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 21 sierpnia 2003 r. o wypłatę ekwiwalentu za rezygnację z lokalu mieszkalnego i wniósł o zobowiązanie Szefa BOR do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podczas pełnienia służby otrzymał osobną kwaterę stałą będącą w dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA. W trakcie służby w Biurze Ochrony Rządu złożył wniosek o przyznanie ekwiwalentu za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Podniósł, że 16 stycznia 2004 r. zrezygnował z lokalu i przekazał go do ZZM MSWiA, a 31 stycznia 2008 r. został zwolniony ze służby w BOR. Podkreślił, że do dnia zwolnienia ze służby, organ nie zrealizował przysługujących mu z tytułu pełnienia służby uprawnień mieszkaniowych, określonych w art. 76 ustawy o BOR, poprzez przydział lokalu lub wypłatę ekwiwalentu za rezygnację z lokalu. Wskazał, że w oparciu o ten przepis wystąpił do organu właściwego z wnioskiem o przyznanie ekwiwalentu. Zdaniem skarżącego wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowania przysługującego mu uprawnienia z tytułu pełnienia służby w BOR. Skoro wniosek dotyczył uprawnienia, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku przez umieszczenie go na liście kolejności wypłaty ekwiwalentu pieniężnego zwłaszcza, że umieszczenie na liście nie świadczy, że Szef BOR należny ekwiwalent przyznał. Skarżący powtórzył za zażaleniem, że w sprawie realizacji prawa do lokalu poprzez wypłatę ekwiwalentu występują dwa etapy postępowania. W pierwszym podejmowane są rozstrzygnięcia o charakterze władczym, których treścią jest albo stworzenie przesłanki do zawarcia umowy albo odmowa jej zawarcia. Po pozytywnym zakończeniu tego etapu dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy między Szefem BOR a osoba uprawnioną do świadczenia. Skarżący podniósł, że zwrot "przyznaje się" oznacza, że organ wydaje (podejmuje) decyzję w sprawie wypłaty ekwiwalentu. Skarżący podkreślił, że organ w sposób nieuprawniony sprawę zaspokojenia roszczeń mieszkaniowych usiłuje skierować na drogę postępowania cywilnego, twierdząc, że jest to roszczenie wyłącznie cywilnoprawne. Stanowisko takie, zdaniem skarżącego, prowadzi do braku możliwości kontroli takiego aktu bądź czynności przez sąd administracyjny. Wskazał, że czynności w postaci przyjęcia i zarejestrowania wniosku nie wskazują na istnienie po stronie organu woli zawarcia umowy. Wola ta musi wynikać wprost z rozpatrzenia wniosku poprzez zbadanie sprawy i ustalenie czy funkcjonariuszowi można przyznać ekwiwalent bądź należy odmówić jego przyznania. Reasumując skarżący podniósł, że do chwili złożenia skargi jego wniosek nie został rozpatrzony, pomimo tego, że Szef BOR jako organ administracji publicznej powinien działać na podstawie przepisów prawa i przestrzegać terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Dodatkowo wskazał, że Szef BOR jest w posiadaniu dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi i wskazał, że zagadnienia związane z wypłatą ekwiwalentu reguluje art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o BOR, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu wypłaca się na podstawie umowy zawartej miedzy Szefem BOR a osobą uprawnioną, a więc czynności cywilnoprawnej. Skoro zatem wypłata ekwiwalentu nie jest załatwiana w trybie administracyjnym lecz w trybie cywilnoprawnym, to wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, albo - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zaskarżenie bezczynności organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy przepisów wskazanej wyżej ustawy zaskarżenie decyzji, postanowień oraz aktów i czynności. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Szefa BOR w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (ust. 2). Z przepisu tego wynika, że wypłata ekwiwalentu następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa umowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, tym samym osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego. Zakwestionowanie prawidłowości działań organu w niniejszej sprawie, może nastąpić poprzez poddanie ich kontroli sądu powszechnego. Skoro wypłata ekwiwalentu nie jest załatwiana w trybie administracyjnym, lecz w trybie cywilnoprawnym, tj. na podstawie umowy, to wynika z tego, że skarga w tym przedmiocie jest niedopuszczalna, bowiem wyłączona została właściwość sądu administracyjnego. W zbliżonej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 87/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że "z treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu wynika, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Wypłata ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym. W związku z tym, zakwestionowanie prawidłowości działań organu w przedmiotowej sprawie następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. Jeżeli zatem umowa, o której była mowa powyżej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to w konsekwencji osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego." W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa orzekł, jak w sentencji.