II SAB/Wa 456/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2018 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r., skierowanym drogą elektroniczną do Prezydenta [...], M. P. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informację, czy zostały zgłoszone roszczenia reprywatyzacyjne wobec działek ewidencyjnych, znajdujących się w [...], z obrębu [...] i z obrębu [...], położonych w [...] pomiędzy ulicami: Al. [...], ul. [...], Al. [...] oraz ul. [...]. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Biuro Spraw Dekretowych zwróciło się do M. P. o wykazanie, w terminie 14 dni, szczególnego interesu publicznego, dotyczącego udzielenia informacji w zakresie ustalenia stanu prawnego żądanej nieruchomości., uznając, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. W związku z brakiem odpowiedzi na wskazane wyżej pismo Biuro Spraw Dekretowych ponowiło zapytanie w dniu [...] czerwca 2017 r. (wysłano mailem). Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował M. P., że sprawa jego wniosku zostanie rozpoznana do dnia [...] lipca 2017 r. M. P. udzielił odpowiedzi na to pismo, odpowiednio [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy udzielenia mu informacji publicznej, jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez podanie adresu do doręczenia korespondencji oraz do złożenia własnoręcznego podpisu pod wnioskiem w siedzibie Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...], ewentualnie przesłanie pocztą podpisanego wniosku w postaci elektronicznej opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Organ zakreślił jednocześnie termin 5 dniowy na zapoznanie się wnioskodawcy z zebranym materiałem dowodowym. Skargą z dnia [...] sierpnia 2017 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zaskarżył bezczynność Prezydenta [...], w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o nakazanie Prezydentowi [...] rozpoznanie jego wniosku i udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i o nałożenie na organ grzywny. W uzasadnieniu skargi M. P. przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że organ, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej a także, że wnioskowana informacja, jako informacja o stanie przyjmowanych spraw, jest informacją publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p. Odnosząc się do wniosków o określenie charakteru bezczynności organu, jako rażącego oraz o wymierzenie grzywny, skarżący podał, że jest powszechnie wiadomym, iż dotychczasowy przebieg postępowań reprywatyzacyjnych w [...] może budzić poważne wątpliwości w odniesieniu do prawidłowości działania organu. Już choćby z tego względu postępowania prowadzone przez organ powinny być maksymalnie transparentne i poddane społecznej kontroli. Elementem składowym przejrzystości działania organu powinna być w pierwszym rzędzie powszechnie dostępna informacja dotycząca toczących się postępowań. Wiedza o toczących się postępowaniach pozwala na społeczną ich kontrolę. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] Wniósł o jej oddalenie, jednocześnie wskazując, że udzielenie odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy wymagało ustalenia, jakich dawnych nieruchomości hipotecznych wszedł w skład nieruchomości, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Mając na względzie powyższe organ uznał, iż informacja publiczna, o którą wnosił M. P. we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. jest informacją przetworzoną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej. Dlatego też, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej Biuro Spraw Dekretowych zwróciło się do skarżącego pismem z dnia [...] maja 2017 r. do wykazania, w terminie 14 dni szczególnego interesu publicznego, dotyczącego udzielenia informacji w zakresie ustalenia stanu prawnego żądanej nieruchomości. W związku z brakiem odpowiedzi na pismo Biuro Spraw Dekretowych ponowiło zapytanie w dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżący udzielił odpowiedzi na to pismo dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r. Następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku a zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. organ poinformował o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w tej sprawie. Prezydenta [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i odmówił udzielenia skarżącemu żądanych informacji, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, gdyż wniosek skarżącego rozpoznany został w terminie, a co za tym idzie tym bardziej brak podstaw do uznania że bezczynność ta miała charakter rażącej bezczynności. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – Prezydent [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku – informacja "czy zostały zgłoszone roszczenia reprywatyzacyjne wobec działek ewidencyjnych, znajdujących się w [...], z obrębu [...] nr [...] i z obrębu [...] nr [...], położonych w [...] pomiędzy ulicami: Al. [...], ul. [...], Al. [...] oraz ul. [...]. Sprzedaży" - posiada walor administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W myśl powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę bez akt administracyjnych, opierając się na skardze i odpowiedzi na skargę, bowiem organ pomimo wezwań Sądu, akt tych nie nadesłał. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 456/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 7 000 zł grzywny. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i skargi M. P. wniosek o udostępnienie żądanej informacji skierowany został przez skarżącego do Prezydenta [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] maja 2017 r. Termin zatem do jego rozpoznania - zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - upłynął z dniem [...] maja 2017 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i skargi M. P., Biuro Spraw Dekretowych pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwróciło się do M. P. o wykazanie, w terminie 14 dni, szczególnego interesu publicznego, dotyczącego udzielenia informacji w zakresie ustalenia stanu prawnego żądanej nieruchomości., uznając, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. W związku z brakiem odpowiedzi na wskazane wyżej pismo Biuro Spraw Dekretowych ponowiło zapytanie w dniu [...] czerwca 2017 r. (wysłano mailem). Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował M. P., że sprawa jego wniosku zostanie rozpoznana do dnia [...] lipca 2017 r. M. P. udzielił odpowiedzi na to pismo, odpowiednio [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy udzielenia mu informacji publicznej, jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez podanie adresu do doręczenia korespondencji oraz do złożenia własnoręcznego podpisu pod wnioskiem w siedzibie Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...], ewentualnie przesłanie pocztą podpisanego wniosku w postaci elektronicznej opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Organ zakreślił jednocześnie termin 5 dniowy na zapoznanie się wnioskodawcy z zebranym materiałem dowodowym. W związku z brakiem odpowiedzi na wskazane wyżej pismo Biuro Spraw Dekretowych ponowiło zapytanie w dniu [...] czerwca 2017 r. (wysłano mailem). Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował M. P., że sprawa jego wniosku zostanie rozpoznana do dnia [...] lipca 2017 r. M. P. udzielił odpowiedzi na to pismo, odpowiednio [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy udzielenia mu informacji publicznej, jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez podanie adresu do doręczenia korespondencji oraz do złożenia własnoręcznego podpisu pod wnioskiem w siedzibie Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...], ewentualnie przesłanie pocztą podpisanego wniosku w postaci elektronicznej opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Organ zakreślił jednocześnie termin 5 dniowy na zapoznanie się wnioskodawcy z zebranym materiałem dowodowym. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, dotyczące wniosku z dnia [...] maja 2017 r. zakończyło się wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą odmówił udzielenia skarżącemu żądanych informacji, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro decyzja została wydana po upływie ponad 3 miesięcy od daty wpływu wniosku organ popadł zatem w stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ustał w dacie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tj. w dniu [...] sierpnia 2017 r. Zatem organ - wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego - ale załatwił wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania nie pozostawał już w stanie bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do rozpoznania w określonym terminie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Ewentualna ocena prawnej poprawności tejże decyzji jest kwestią odrębną i może mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego (w sytuacji złożenia przez stronę środka zaskarżenia od ww. decyzji), a następnie na drodze postępowania sądowego w przypadku złożenia skargi na decyzję ostateczną. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j. w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W orzecznictwie przyjmuje się również, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j. w.). W okolicznościach niniejszej sprawy od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. do daty wydania decyzji w sprawie tj. [...] sierpnia 2017 r. upłynęło wprawdzie ponad 3 miesiące, nie mniej jednak w tym czasie nie pozostawał on w bezczynności lecz prowadził ze skarżącym korespondencję, w związku z uznaniem, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, określony w ww. przepisie środek dyscyplinujący powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem - jak już wyżej wskazano - organ rozpoznał wniosek skarżącego wydając w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 4 sentencji wyroku.