II SAB/Wa 461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/12 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach uzasadnienia NSA wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła do Państwowej Komisji Wyborczej zastrzeżenia i uwagi do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych partii [...] oraz [...], uczestniczących w wyborach samorządowych przeprowadzonych w listopadzie i grudniu 2010 r., a także zwróciła uwagę na problem interpretacji przepisów wyborczych w tych wyborach. Państwowa Komisja Wyborcza, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., odniosła się do problemów interpretacji przepisów wyborczych, podniesionych przez Fundację oraz poinformowała, że w trakcie badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...] uczyni przedmiotem analizy także zgłoszone przez Fundację zastrzeżenia, które zostaną wykazane w treści uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie sprawozdań finansowych wskazanych komitetów wyborczych. Fundacja natomiast otrzyma odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia, stosownie do treści art. 84b ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) W dniu [...] lutego 2012 r. do Krajowego Biura Wyborczego wpłynęło kolejne pismo Fundacji [...] datowane na dzień [...] lutego 2012 r., w którym Fundacja zwróciła się o udzielenie informacji o stanie rozpatrzenia jej zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...] z kampanii samorządowej w 2010 r. W piśmie tym podniesiono, że na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej brak jest informacji o zaakceptowaniu bądź odrzuceniu sprawozdań tych komitetów. Państwowa Komisja Wyborcza nie odpowiedziała na powyższe pismo Fundacji. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia w terminie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w tym zakresie, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Wskazano, iż Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Państwowa Komisja Wyborcza jest organem władzy publicznej, który realizuje zadania o charakterze publicznym. Tym samym strona skarżąca powinna była uzyskać odpowiedź na pismo z dnia [...] lutego 2012 r. w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie informacji publicznej. Z uwagi na nieudzielanie odpowiedzi na wyżej wymienione pismo w terminie ustawowym, organ ten pozostaje w bezczynności. Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych przez partie polityczne, organizacje i komitety wyborcze wyborców, biorące udział w danych wyborach albo stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczej, jest uregulowane w odniesieniu do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. – w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Pismo Fundacji, w którym wniesiono zastrzeżenia i kolejne pismo w tej sprawie nie są zatem wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych oraz sposób ich wykorzystania przez organ wyborczy w toku badania sprawozdań finansowych reguluje Ordynacja wyborcza. Państwowa Komisja Wyborcza zaznaczyła przy tym, że zastrzeżenia i uwagi Fundacji zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały uwzględnione w toku badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych [...] oraz [...]. Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie sprawozdań komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach samorządowych w 2010 r., w tym uchwała z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego [...] i uchwała z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszu oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego [...], zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lutego 2012 r. w Informacji Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] stycznia 2012 r. o przyjętych i odrzuconych sprawozdaniach finansowych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w dniach [...] listopada i [...] grudnia 2010 r. Rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Wyborczej podejmowane po zbadaniu sprawozdań finansowych komitetów wyborczych są więc informacjami publicznymi, które zostały udostępnione w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę zwrócono ponadto uwagę, że organem wyborczym jest Państwowa Komisja Wyborcza, a nie Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd podzielił argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę i wskazał, że Ordynacja wyborcza w sposób kompleksowy reguluje sposób wnoszenia oraz rozpoznawania zastrzeżeń zgłaszanych w trybie wyborczym i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, informacji o stanie rozpatrzenia wniesionych zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych nie można dochodzić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu żądana przez Fundację informacja dotycząca stanu rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jednak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek Fundacji z dnia [...] lutego 2012 r. nie dotyczył udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności organu w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości. W motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok wydany przez Sąd I instancji został oparty o podstawę prawną, która nie obowiązywała w dniu orzekania. Stosownie bowiem do treści art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113), ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy weszła w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie Kodeksu wyborczego nastąpiło w dniu 31 stycznia 2011 r., zatem wszedł on w życie 1 sierpnia 2011 r. Tym samym w dniu zarówno złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Fundację, jak również w dniu orzekania nie obowiązywały przepisy Ordynacji wyborczej. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł poszukiwać trybu dostępu do informacji publicznej (w ramach normy kolizyjnej wyrażonej w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Ponadto zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniło jednej z cech określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. wyjaśnienia podstawy prawnej. Jednocześnie samo stwierdzenie, że istnieją przepisy regulujące kwestię, co do których żąda się informacji nie stanowi o tym, że tryb ich udzielenia będzie podlegał tej samej regulacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło nadto do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego wskazanego przez Sąd merita, bo akt prawny, w jakim on się mieścił nie reguluje w całości trybu dostępu do żądanych danych, w tym przez podmioty, które nie zostały wymienione w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Przedmiotem żądania była informacja o stanie rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań, a nie same zastrzeżenia, stąd przepis ten nie miał tu zastosowania. To samo dotyczy zresztą identycznego w brzmieniu art. 144 § 7 i 8 obecnie obowiązującej ustawy - Kodeks wyborczy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Stwierdził że zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się uzasadnione. Wskazał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jak również administracyjnego, nie ustalono czy zastrzeżenia zgłoszone w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. Zagadnienie to, w ocenie Sądu, ma istotne znaczenie dla przyjętego reżimu prawnego ich rozpoznania, a co za tym idzie rozpoznania żądania zgłoszonego w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd uznał, że nie można odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej niewyjaśnienia sprawy w zakresie, od którego zależy zastosowanie prawidłowego przepisu prawa materialnego. Bowiem gdyby zastrzeżenia złożono w terminie, wówczas sprawa toczyłaby się w oparciu o właściwe przepisy dotyczące wyborów, przy czym zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, zagadnienia dotyczące obecnej kadencji wyborczej rozpoznawane są wedle przepisów Ordynacji wyborczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 304/12, publ. w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takiej sytuacji – zdaniem Sądu - podmiot żądający informacji winien poddać się rygorom zawartym w tych przepisach i żądać załatwienia sprawy na tej podstawie, ewentualnie w ramach środków przewidzianych w procedurze administracyjnej. Natomiast w sytuacji, w której zastrzeżenia zostałyby wniesione po terminie, wówczas żądanie nie miałoby oparcia w przepisach wyborczych, a byłoby żądaniem ocenianym na innej podstawie. Wtedy też domaganie się udzielenia informacji o stanie sprawy i sposobie jej załatwienia mogłoby być oceniane wedle reguł zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał, że te kwestie nie zostały dostatecznie wyjaśnione i dlatego ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna. W związku z tym przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w celu ustalenia terminu wniesienia zastrzeżeń i w zależności od tego ustalenia, dokonania stosownych rozważań materialnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd jest związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13. Stosownie do zaprezentowanych powyżej wytycznych, Sąd I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowe zastrzeżenia Fundacji wniesione do Państwowej Komisji Wyborczej zostały wniesione w terminie określonym w art. 84 ust. 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W tym celu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Państwową Komisję Wyborczą pismem z dnia [...] września 2013 r. (k-132 akt sprawy) do wykazania, czy zastrzeżenia zgłoszone przez Fundację [...] z siedzibą w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśniła, że zastrzeżenia Fundacji zgłoszone w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zostały złożone po terminie, o którym mowa w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej, ale z uwagi na niezakończenie procedur, zastrzeżenia te zostały rozpatrzone w trybie określonym w art. 84b Ordynacji wyborczej. W ocenie Sądu oczywistym jest zatem, że skoro organ – PKW zgłoszone przez Fundację zastrzeżenia rozpoznał już w trybie ustawy lex spiecialis – tj. Ordynacji wyborczej to właśnie ten tryb w drodze czynności konkludentych (pomimo uchybienia terminu) został uruchomiony i pozostał trybem właściwym – trybem lex specialis. Nie można było w tej sytuacji przyjąć, iż w zakresie w jakim strona skarżąca nie została usatysfakcjonowana w trybie lex specialis, tj. Ordynacji wyborczej, zastosowanie znajdzie uzupełniająco i posiłkowo inny tryb – tj. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazać należy, iż przepisy lex specialis Ordynacji wyborczej nie przewidują posiłkowego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, tryb przewidziany w Ordynacji wyborczej zastosowany przez organ, uznać należało za tryb kompleksowo regulujący przedmiotową materię wyborczą. Reasumując, Sąd uznał, że na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, doszło do wyłączenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na zastosowany ww. tryb lex specialis. Tym samym skargę na bezczynność PKW w zakresie udostępnienia informacji publicznej należało oddalić, albowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie nie znajduje w ogóle zastosowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.