II SAB/Wa 468/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Przemysław Szustakiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania zażalenia z [...] marca 2017 r. na postanowienie 1. stwierdza, że Minister Edukacji Narodowej dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Edukacji Narodowej grzywnę w wysokości 2.000 zł (słownie: dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 sierpnia 2017 r. Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), złożyła skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rozpoznanie zażalenia z dnia [...] marca 2017 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty sygn. [...] z [...] marca 2017 r., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2017 r. Gmina [...] złożyła za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej na postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. sygn. [...], wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im [...] w [...]. Następnie w dniu [...] maja 2017 r. strona skierowała do Ministra Edukacji Narodowej ponaglenie w sprawie rozpoznania powyższego odwołania. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżąca gmina wystosowała do Ministra Edukacji Narodowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na braku rozpatrzenia odwołania w przewidzianym do tego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego terminie. Pomimo powyższych działań organ nadał nie wydał przedmiotowej decyzji. MEN pozostaje tym samym w zwłoce w załatwieniu tej sprawy. Niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej nie podejmował jakiegokolwiek działania, stanowi to bowiem naruszenie zasad określonych w art. 35 k.p.a. Jeżeli organ nie jest w stanie dotrzymać terminów załatwienia sprawy, ma obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedotrzymaniu ustawowego terminu i przyczynach tego stanu rzeczy. Jednocześnie organ zobowiązany jest wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie wypełnił żadnego z obowiązków, które ciążą na nim w sytuacji przekroczenia terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. Tymczasem sprawa ta jest bardzo pilna, ponieważ dotyczy zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej i opieszałość organu odwoławczego nie pozwala na przeprowadzenie czynności niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania jednostek oświatowych prowadzonych przez Gminę [...]. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt sprawy Ministrowi Edukacji Narodowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) w związku z uwzględnieniem skargi w całości w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017r. sygn. [...], wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im [...] w [...] wpłynęło do Ministerstwa Edukacji Narodowej w dniu [...] marca 2017 r. W dniu [...] sierpnia 2017 br. Minister Edukacji Narodowej wydał w przedmiotowej sprawie postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty. Uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. i załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia [...] marca 2017 r. na postanowienie. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, wyjaśnić trzeba, że zasadniczym jej kryterium jest wniesienie skargi przez podmiot uprawniony. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, tak więc ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, uznać trzeba, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej. Przypomnieć bowiem należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż w stanie prawnym obowiązującym od 23 stycznia 2016 r. opinia kuratora oświaty, od uzyskania której uzależniony jest proces likwidacji szkoły, wydawana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 59 ust. 2c ustawy o systemie oświaty). W konsekwencji przyjmuje się, że do postępowania związanego z wydaniem opinii mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Nie jest również kwestionowane, że od postanowienia wydanego przez organ II instancji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 664/16, wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1353/16, wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2090/16). Stroną tego postępowania jest jednostka samorządu terytorialnego, wobec której organy administracji rządowej wydają postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Jest oczywistym, że wobec złożenia zażalenia przez Gminę [...] na postanowienie [...] Kuratora Oświaty w [...] dnia [...] marca 2017 r. sygn. [...], wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im [...] w [...], wskazana wyżej jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania. Badając dalej dopuszczalność skargi odnotować przyjdzie, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji P.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać również trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił powyższego wymogu. W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia [...] maja 2017 r., złożone do organu, należy uznać za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W piśmie tym skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, akcentując, że organ nie podjął żadnych działań od momentu, w którym zostały Ministrowi Edukacji Narodowej przekazane zażalenie wraz z aktami sprawy. Stosownie do powyższego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przystępując zatem do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Stosownie do powyższego podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Jednocześnie wskazuje się, że "w postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy" (R. Kędziora, Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz. Legalis 2016. Komentarz do art. 35, t.6). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że organ, jak sam przyznaje w odpowiedzi na skargę, zażalenie otrzymał w dniu [...] marca 2017 r., a więc termin do jego załatwienia upłynął w dniu [...] kwietnia 2017 r. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przeszkody, które uniemożliwiłby Ministrowi Edukacji Narodowej wcześniejsze załatwienie sprawy. Do organu w dniu [...] maja 2017 r. skarżący skierował ponaglenie, które pozostało bez odpowiedzi. Organ wydał w sprawie postanowienie dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc cztery miesiące po terminie, w którym powinien wydać orzeczenie. Biorąc pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń, Sąd za usprawiedliwiony uznał zarzut bezczynności Ministra Edukacji Narodowej w rozpoznaniu odwołania skarżącego od postanowienia [...] Kuratora Oświaty. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ nie tylko przez dłuższy czas nie podejmował żadnych kroków zmierzających do zakończenia postępowania, ale również nie wydał w sprawie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., czyniąc to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, przy czym brak działań organu nie jest w żaden sposób usprawiedliwiony. Zdaniem Sądu, dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r., gdy Minister Edukacji Narodowej wydał postanowienie kończące przedmiotowe postępowanie, ustała bezczynność tego organu, a więc po wniesieniu skargi do Sądu, co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2017 r., co powoduje, że Sad nie może wydać orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania określonego żądanego postanowienia, ponieważ ocena skargi na bezczynność dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Natomiast Sąd może ocenić, czy w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności oraz jaki charakter miała ten rodzaj bezczynności W kwestii stwierdzonej bezczynności organu powtórzenia wymaga, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika, że organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie i mimo ponaglenia skarżącej gminy nawet nie podjął działań zmierzających do usunięcia stanu bezczynności. W tych okolicznościach skarga z dnia 22 sierpnia 2017 r. jest w pełni uzasadniona, ponieważ organ pozostawał w nieusprawiedliwionej bezczynności. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwe doszło do rażącego naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. Reasumując, stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powyższego przepisu, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ po pierwsze od dnia przekazania Ministrowi Edukacji Narodowej akt sprawy wraz z zażaleniem upłynął znaczny okres czasu, a nadto organ nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Brak działań organu nakierowanych na terminowe zakończenie postępowania skutkuje natomiast oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji. Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie przez Sąd z urzędu - w punkcie 3 wyroku - o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podstawą podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność organu miała kwalifikowany charakter i związana była z całkowitym zaniechaniem podejmowania przez ten organ działań prowadzących do załatwienia sprawy. Wysokość grzywny w kwocie 2.000 zł ustalono w granicach, wynikających z art. 154 § 6 P.p.s.a., uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzona kwota jest adekwatna do zawinienia organu, który nawet nie potrafił usprawiedliwić swojej bezczynności oraz charakteru sprawy, ponieważ jest oczywistym, że kwestia likwidacji szkoły wpływa na funkcjonowanie samorządu terytorialnego związanej z koniecznością przygotowania odpowiednich środków do działań związanych z przyszłym statusem placówki oświatowej, a przede wszystkim wpływa na sytuację uczniów i nauczycieli placówki, którzy nie są pewni swojej przyszłości. Nieusprawiedliwiony brak szybkiej reakcji organu centralnego w takiej sprawie jest karygodny i narusza zasadę zaufanie obywateli do organów państwa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.