II SA/Wa 1353/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. J.K. w P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. uchyla postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2016 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], uchylił postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] pozytywnie opiniujące zamiar likwidacji z 31 sierpnia 2016 r. Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. oraz negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji ww. szkoły. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. [...] stycznia 2016 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. z końcem roku szkolnego 2015/2016, tj. z 31 sierpnia 2016 r. W wymienionej uchwale Rada Miasta P. zobowiązała i upoważniła Burmistrza Miasta P. do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji szkoły, w tym do wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o opinię w sprawie likwidacji ww. szkoły. Pismem z 19 stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta P., stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o przedstawienie opinii co do zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P.. Likwidację szkoły Burmistrz uzasadniał czynnikami demograficznymi, ekonomicznymi oraz koniecznością wyrównywania szans edukacyjnych. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. znak: [...] [...] Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował zamiar likwidacji wymienionej szkoły. Gmina P. nie wniosła zażalenia na to postanowienie. 5 lutego 2016 r. [...] Kurator Oświaty na wniosek Stowarzyszenia [...], złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przesłał Stowarzyszeniu postanowienie z [...] lutego 2016 r. Stowarzyszenie [...], pismem z 9 lutego 2016 r., wniosło, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, zażalenie na to postanowienie do Wojewody [...]. [...] Kurator Oświaty przekazał zażalenie, zgodnie z właściwością, Ministrowi Edukacji Narodowej. Minister Edukacji Narodowej, po ustaleniu, że Stowarzyszenie [...] spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 K.p.a., postanowieniem z [...] maja 2016 r., dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie opinii [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P.. Minister uznał, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną w rozumieniu przepisu art. 31 § 1 K.p.a., występuje w sprawie dotyczącej inny osoby, dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i przemawia za tym interes społeczny. Pismem z 16 maja 2016 r. Burmistrz Miasta P. wniósł do Ministra Edukacji Narodowej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z [...] maja 2016 r., dopuszczającym Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie opinii [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P.. We wniosku podniósł zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 31 § 2 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału Stowarzyszenia [...] w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy likwidacja szkoły nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 1 pkt 1 K.p.a., a zatem brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w takowym postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Burmistrz Miasta P. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2016 r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w sprawie opinii [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. z jednoczesnym uznaniem wniesionego przez to stowarzyszenie zażalenia za niedopuszczalne. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] Minister Edukacji Narodowej umorzył postępowanie odwoławcze ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej Stowarzyszenia [...] - Miastu P. nie przysługiwał przymiot strony, gdyż postępowanie to nie dotyczyło ani obowiązku, ani interesu prawnego Miasta P.. Organ ocenił, że prawo wniesienia zażalenia w przypadku odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu przysługiwało jedynie Stowarzyszeniu. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie dopuszczenia była bowiem organizacja społeczna, na żądanie której zostało wydane postanowienie Ministra Edukacji Narodowej. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. Nr [...] Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], uchylił zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty w całości i negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] z 31 sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie Stowarzyszenia jest w pełni uzasadnione, ponieważ przesłanki demograficzne i ekonomiczne nie mogą być powodem likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P.. Zdaniem Ministra [...] Kurator Oświaty błędnie wziął pod uwagę przede wszystkim trudną sytuację finansową Gminy P., tj. nieuchwalenie budżetu Gminy P. na 2016 r. oraz wezwanie Gminy przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego, w związku z zagrożeniem realizacji zadań publicznych. Nie wziął natomiast pod uwagę skutków likwidacji Szkoły, a ocena warunków jakimi dysponuje Szkoła została dokonana powierzchownie. Warunki nauki, opieki i wychowania nie zostały szczegółowo przeanalizowane Kurator nie uwzględnił w swej ocenie efektów kształcenia i dydaktycznych osiągnięć nauczycieli, a także nie wziął pod uwagę wkładu pracy i zaangażowania rodziców w utrzymanie bazy dydaktycznej, jak również w remonty budynku szkoły. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej argumenty ekonomiczne nie mogą być główną przyczyną likwidacji szkoły. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) zadaniem własnym gminy jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadań związanych z edukacją publiczną. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie okoliczności – nie tylko materialne, ale i społeczne. Poprawa sytuacji finansowej Gminy P. nie może – zdanie Ministra- odbywać się kosztem zmniejszenia liczby szkół, raczej powinno się szukać innych rozwiązań. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina P. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisu art. 1 K.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż przepisy K.p.a. znajdą zastosowanie w toku postępowania, którego przedmiotem jest zaopiniowanie w drodze postanowienia zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P., wyrażonego w formie uchwały Rady Miasta P.. Tymczasem postanowienie Kuratora Oświaty stanowi w rzeczywistości instrument nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, o którym wspomina art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym postanowienie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) nie jest postanowieniem wydanym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, który do wydawania przedmiotowych opinii nie znajduje zastosowania; b) wydanie zaskarżonego postanowienia na skutek zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie [...] z [...] lutego 2016 r., tj. podmiotu dopuszczonego do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2016 r., wobec którego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jaki pozostał nierozstrzygnięty do dnia dzisiejszego. Tym samym wydanie [...] maja 2016 r. zaskarżonego postanowienia uznać należy w zastałym stanie sprawy za niedopuszczalne, jako że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] nie było jeszcze ostateczne; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 59 ust. 2c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż Stowarzyszenie [...] jest podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P., podczas gdy w rzeczywistości uprawnienie do wniesienia zażalenia przysługuje jedynie organowi prowadzącemu, celem zapewnienia kontroli instancyjnej opinii wyrażonej przez właściwego kuratora oświaty. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, zarzuty skargi są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej wskazanych. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż w stanie prawnym obowiązującym od 23 stycznia 2016 r. opinia kuratora oświaty, od uzyskania której uzależniony jest proces likwidacji szkoły, wydawana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 59 ust. 2c ustawy o systemie oświaty). W konsekwencji przyjmuje się, że do postępowania związanego z wydaniem opinii mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Nie jest również kwestionowane, że od postanowienia wydanego przez organ II instancji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 sierpnia 2016 r., III SA/Gd 664/16, Lex nr 2116786). Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania (odpowiednio zażalenia). Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Podkreśla to NSA w wyroku z 25 maja 1984 r., II SA 2048/83 (ONSA 1984 Nr 1, poz. 51), stwierdzając, że "organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego." W wyroku z 5 kwietnia 1985 r., I SA/Wr 127/85 (OSPiKA 1988, Nr 9, poz. 198) NSA przyjął, iż wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 K.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Według art. 127 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona. W myśl art. 31 § 1 K.p.a organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skuteczność prawna żądania organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Ocena wystąpienia tych przesłanek w danej indywidualnej sprawie należy do organu orzekającego, który - jeżeli uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione - postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. W razie gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, ma ona prawa strony, a zatem również ma prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 K.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. To prawne rozwiązanie ma istotny wpływ na legitymację organizacji społecznej do złożenia odwołania. Jeżeli ta organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. służy stronie, a zatem postępowanie odwoławcze w żadnym przypadku nie może być wszczęte z urzędu. Z uprawnienia organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania, którego skutkiem może być, zgodnie z art. 31 § 2 K.p.a., postanowienie organu o wszczęciu postępowania z urzędu, nie można wyprowadzić prawa do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 463). Organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z przepisu art. 31 § 2 K.p.a. dopiero od chwili dopuszczenia jej do udziału, a więc od dnia wydania postanowienia uwzględniającego żądanie, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. Prawa strony nie przysługują organizacji społecznej od dnia złożenia żądania dopuszczenia do udziału do dnia wydania postanowienia w tym przedmiocie, lecz dopiero od podjęcia postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04; z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy przeanalizować należy chronologię zdarzeń. Postępowanie w sprawie wydania opinii w przedmiocie likwidacji szkoły zostało wywołane wnioskiem Burmistrza Gminy P.. Gmina była stroną tego postępowania i Gminie, zgodnie z regulacja art. 59 ust. 2c ustawy o systemie oświaty, przysługiwało prawo wniesienia zażalenia do Ministra Edukacji Narodowej, o czym została prawidłowo pouczona. Gmina postanowienie z [...] lutego 2016 r. otrzymała 8 lutego 2016 r. Postanowienie to stało się ostateczne z dniem 15 lutego 2016 r., wobec nieskorzystania przez stronę z przysługującego jej prawa do złożenia zażalenia. Stowarzyszenie [...] zażalenie na powyższe postanowienie złożyło 9 lutego 2016 r., ale postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie opinii o zamiarze likwidacji szkoły zostało wydane [...] maja 2016 r., wówczas gdy nie toczyło się już postępowanie w przedmiocie wydania opinii. Zauważyć przy tym należy, że w aktach sprawy brak jest odrębnego wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, wniosek taki nie został też zawarty w złożonym przez Stowarzyszenie zażaleniu na postanowienie z [...] lutego 2016 r. Jak się wydaje Minister Edukacji Narodowej złożenie takiego wniosku wyprowadził pośrednio z treści złożonego zażalenia, co nie jest działaniem prawidłowym i zasadniczo stanowi naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. Organ winien zwrócić do Stowarzyszenia z wezwaniem do złożenia jednoznacznego wniosku w tym zakresie. Okoliczność ta nie ma jednak w rozpoznawanej sprawie zasadniczego znaczenia, albowiem istotne jest to, że niezależnie od tego, czy dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było uzasadnione celami statutowymi i przemawiał za tym interes społeczny, takie dopuszczenie było niemożliwe, skoro w danej chwili nie toczyło się postępowanie przed organem pierwszej lub drugiej instancji. W postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postepowaniu, organ musi określić jakiego to postępowania dotyczy, a nie może to być postępowanie zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04). Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, w oderwaniu od konkretnego postępowania. Minister Edukacji Narodowej w postanowieniu z [...] maja 2016 r. określił wprawdzie, że dopuszcza Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie opinii [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P., ale w dacie wydania postanowienia takie postępowanie się już nie toczyło, wobec uzyskania waloru ostateczności przez postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2016 r. Organ obowiązany był zatem po zbadaniu, że nie zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji, odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu na skutek wygaśnięcia uprawnienia. Uwzględniając powyższe i mają na uwadze treść art. 135 P.p.s.a. Sąd uznał, że wobec naruszenia art. 31 § 1 K.p.a. zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2016 r., jak również postanowienia tego organu z [...] czerwca 2016 r. wydanego w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Dodatkowo wskazać jedynie można, że zgodnie z treścią art. 31 § 2 K.p.a. zażalenie służy jedynie na odmowę dopuszczenia do udziału w postepowaniu, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Konsekwencją powyższego stanowiska jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.). W sprawie nie doszło bowiem do skutecznego złożenia zażalenia przez stronę, co oznacza, że postępowanie odwoławcze nie zostało skutecznie wszczęte. Minister Edukacji Narodowej nie był zatem uprawniony do merytorycznego wypowiadania się co do zasadności i poprawności opinii wydanej przez [...] Kuratora Oświaty. Postanowienie pozytywnie opiniujące likwidację Szkoły w P. było ostateczne i w normalnym trybie nie przysługiwały od niego środki odwoławcze. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 lit. c i § 2 oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 P.p.s.a.