II SAB/Wa 474/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Eugeniusz Wasilewski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o wydanie zaświadczenia – oddala skargę – R. L. w dniu [...] marca 2013 r. złożył do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniosek o wydanie zaświadczenia o podstawie wymiaru uposażenia zasadniczego i dodatków do niego na dzień 1 stycznia 1995 r., na dzień 1 stycznia 1996 r. W dniu [...] listopada 2013 r. i w dniu [...] grudnia 2013 r. ww. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. R. L. w dniu 19 maja 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia. W doktrynie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T.Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s.18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. w systemie Lex). Analogiczny pogląd, że osoba żądająca wydania zaświadczenia podlega również ochronie prawnej w razie bezczynności organu zobowiązanego do jego wydania i posiada ona prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność wyraził Andrzej Matan w swym komentarzu publikowanym w systemie Lex do art. 217 k.p.a. (teza 10) oraz do art. 219 k.p.a. (teza 12). Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd z uwagą, że na zasadzie analogii znajduje on w pełni zastosowanie również w przypadku skargi na przewlekłość w wydaniu zaświadczenia. Pogląd ten nie jest odosobniony, gdyż także w "Kodeksie postępowania administracyjnego - Komentarzu" autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wyd.C.H. Beck, W-wa 2011 na s.690 stwierdzono jednoznacznie, że uchybienie terminu do wydania zaświadczenia daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania organu, przy czym termin ten należy liczyć od dnia wniesienia żądania wydania zaświadczenia. W judykaturze NSA w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. o sygn. II OSK 465/08 także przyjęto dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pogląd ten również zasługuje na aprobatę, z tą uwagą, że w aktualnym stanie prawnym uwzględniając obecne brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczy on także dopuszczalności skargi na przewlekłość. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie ma charakteru postępowania ogólnego i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Dlatego też na bezczynność (przewlekłość) nie przysługuje zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Z tego względu skarga na bezczynność (przewlekłość) w takim postępowaniu powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., ponieważ przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach. (vide postanowienia NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 465/08 i z 10 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1074/11). Bezspornym jest, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., tzn. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W przypadku zaświadczeń art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przyjmuje się, że ów siedmiodniowy termin znajduje zastosowanie zarówno do wydania zaświadczenia, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Uchybienie temu terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji. (M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza II.3, publ. w systemie Lex). W rozpatrywanym przypadku ocenie podlegało zachowanie terminu określonego w przepisie art. 217 § 3 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Jak już wspomniano organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkiem od niezwłocznego załatwienia sprawy jest prowadzenie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. Załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Oczywistym jest jednak, że w przypadku wydawania zaświadczeń nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Nie budzi więc wątpliwości, że zaświadczenie winno być wydane niezwłocznie, najpóźniej w terminie 7 dni od złożenia wniosku. Podkreślić należy, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli Sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w ustalonym w przepisie terminie, nie wywiązały się z obowiązku zakończenia postępowania. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna być dokonana. Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go do działania. W aktach administracyjnych załączonych do akt sprawy prowadzonej znajduje się kserokopia zaświadczenia poświadczona za zgodność z oryginałem, z której wynika, że zaświadczenie żądanej treści zostało wydane w dniu [...] marca 2013 r. W świetle powyższego przyjąć należało, że skarżący w dacie złożenia niniejszej skargi, tj. w dniu 21 maja 2014 r. otrzymał już żądane zaświadczenie. Wracając do meritum, Sąd przyjął, że postępowanie o wydanie skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia zostało zakończone z chwilą wydania i doręczenia skarżącemu zaświadczenia z dnia [...] marca 2013 r. Niewątpliwie miało to miejsce przed wniesieniem przez skarżącego przedmiotowej skargi. Tym samym niemożliwe było zobowiązanie organu do wydania skarżącemu w określonym terminie przedmiotowego zaświadczenia, skoro zostało ono już wydane. Wobec powyższego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.