II SAB/Wa 478/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. przyznać ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 30 września 2011 r. W. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy [...] – w trybie dostępu do informacji publicznej – z wnioskiem o pilne wskazanie mu dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1994 roku, wymagające publikacji dla wejścia w życie. W oczekiwaniu na odpowiedź organu, skarżący 21 października 2011 r. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 30 września 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wskazując, że organ, pomimo upływu 14 października 2011 r. ustawowego terminu do udzielenia informacji, nie udostępnił jej, co świadczy o jego zwłoce w tym zakresie. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a. z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie, argumentując, że 8 grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja funkcjonuje w obiegu publicznym. Z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w [...], można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dla Dzienników publikowanych od 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Urzędowych Województwa [...] w formie papierowej. Redagowanie, wydawanie i udostępnianie Dziennika Urzędowego Województwa [...] oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych, wydawanych na terenie Województwa [...] i podlegających publikacji, znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...]. Organ wskazał także, że skarżącemu wyjaśniono, iż informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). W piśmie procesowym z 17 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Wójta Gminy [...] o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, Sąd wyjaśnia, że wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, możliwe jest dopiero wówczas, gdy sama skarga jest dopuszczalna, a więc, gdy może zostać rozpoznana merytorycznie. Z uwagi bowiem na niedopuszczalność skargi, Sąd odrzuca ją, nie rozpoznając złożonych przez stronę wniosków procesowych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja – wbrew prezentowanym w odpowiedzi na skargę twierdzeniom organu – jest informacją publiczną. Tekst aktu prawnego, jak i aktu prawa miejscowego, zawiera informację i jest to informacja pochodząca od organu władzy publicznej. Zarówno w przypadku ustaw, jak i innych aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, tekst tych aktów prawnych zawiera informację wytworzoną przez władze publiczne, upoważnione do ich podejmowania i promulgowania. Zatem daty publikacji, numery i pozycje, pod którymi zamieszczono w ogólnie dostępnym publikatorze (opublikowano) poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1994 roku, stanowią informację publiczną, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba przy tym dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Innymi słowy, wyłączony jest tryb dostępu do informacji publicznej wówczas, gdy informacja publiczna, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem – jak słusznie wskazuje organ – żądane przez skarżącego informacje zostały opublikowane w sposób, jaki mocą przepisów odrębnych przewidziany jest przy ogłaszaniu aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, przez co stały się ogólnie dostępne. Jednak to, że informacja dotycząca dat publikacji, numerów i pozycji, pod którymi zamieszczono w ogólnie dostępnym publikatorze poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1994 roku, funkcjonuje w obiegu publicznym, nie pozbawia jej przymiotu informacji publicznej. W takiej sytuacji nie ma jedynie podstaw do realizowania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1987/11 (publ. LEX nr 1069638) stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jako niedopuszczalna, winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 29 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 2154/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), przyjmując, że skargę na bezczynność organu jako niedopuszczalną należy odrzucić w sytuacji, gdy wnioskodawca miał zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, a więc wyłączone było stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] właściwie wskazuje, że skarżący, jak każdy obywatel, może zaznajomić się z interesującymi go informacjami publicznymi, gdyż te, na podstawie ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a wcześniej w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421 ze zm.) i ustawę z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.), funkcjonują w obrocie publicznym. Tak więc, skarżący może we własnym zakresie ustalić daty publikacji, numery i pozycje Dziennika Urzędowego Województwa [...], pod którymi zamieszczono poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1994 roku. Tym samym, wniosek W. S. nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem w sprawie niniejszej nie mogło i nie może dojść ani do udostępnienia żądanej informacji, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Skoro sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za niedopuszczalne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej postanowieniach. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wniosek skarżącego nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy, toteż wniesiona przez niego skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. W sytuacji, gdy żądana informacja jest ogólnie dostępna, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że informacja funkcjonuje w obiegu publicznym, co prawidłowo uczynił Wójt Gminy [...]. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Stosując art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.